关于科技创新政策的概念和范畴，目前学界尚未形成统一认识。主要观点有两种：一是基于广义视角和综合性概念的理解。认为科技创新政策涵盖了科学政策、技术政策和创新政策。其中，科学政策关注的焦点是科学知识的生产，技术政策聚焦于技术知识的发展及其商业化，创新政策兼具科技和经济的双重属性，着眼于促进科技与经济的融合发展和经济体总体创新绩效的提高。Lundvall和Borras将科技创新政策归纳为“为实现国家目标，政府能够而且已经实施的关于推进科学、技术知识的生产、扩散和应用的公共政策”，同时认为科学政策、技术政策和创新政策之间存在一定的交叉和重叠。[1]二是基于政策工具视角的定义。认为科技创新政策是决策者为实现所辖区域的科技进步和经济增长而对社会公共资源进行权威性倾斜分配的工具[2]，具有战略性、系统性、可操作性特点，服务于整体的科技和经济发展战略目标，需要多部门配合和协调。Rothwell和Zegveld (1981) 根据政策工具对科技创新活动的作用方式不同，将科技创新政策划分为供给面政策、需求面政策和环境面政策三类。[3]前一种视角较为宽广，但对科技创新政策内涵和外延界定宽泛，不利于突出重点和聚焦讨论；后一种关于政策工具的三分类说，得到了越来越多同行的认同。文章主要采用第二种观点。
作为公共政策评估的子领域，科技创新政策评估的结构与公共政策评估是一致的，都包括评估主体、评估对象、评估标准和评估方法等基本要素。学界对科技创新政策评估含义的理解，主要观点分为三类，第一类强调的是对科技创新政策方案的评估，以确定各方案的现实可行性及优缺点，供决策者参考；第二类着眼于对科技创新政策效果的评估，包括对政府干预的价值、产出及结果的回顾与评价；第三类认为政策评估应是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，也包括对政策执行和政策效果的评估。文章认为，基于政策全过程的视角，能够克服简单聚焦于政策方案和政策效果评估所带来的片面性和局限性，使得评估的视角更为系统、动态和富有弹性，同时也契合当前政策评估研究的发展趋势和评估实践需要。
二、研究现状及特点 (一) 发展历程和研究现状最早进行科技创新政策评估的是经济合作与发展组织 (OECD)，其于1963年出版的《研究与发展调查手册》(又称《弗拉斯卡蒂手册》) 为有关国家进行科技创新政策研究、测量研发活动及进行跨国比较提供了方法和规则[4]。随后，美国于20世纪60年代末、欧洲于20世纪70年代相继开展了科技创新政策评估的研究。20世纪70年代中期以后，政策评估初步确立了它在社会科学中的独立地位，成为西方国家，特别是美国社会科学领域中最具活跃的领域。1990年，欧洲议会技术评估组织 (EPTA) 正式成立，通过开展联合项目、举办年度会议、发布评估报告和经验交流等，为欧盟及各成员国的有关科技决策提供评估支持。[5]同年，OECD编撰的《技术创新手册》(又称《奥斯陆手册》) 为创新数据调查、政策研究、结果评价提供了基本规则。2000年以来，瑞典、芬兰、澳大利亚、日本、韩国等国，通过成立专门机构、实施专项行动计划等方式，开展科技创新政策评估研究和实践。2005年，美国政府提出发展“SoSP”(科技政策方法学) 的倡议，从不同层面开展科技创新政策评估研究，推动建立精细化的、基于证据的科技决策系统。[6]OECD于该年度启动实施国家创新政策评价，对OECD成员国及部分观察员国和地区的科技创新情况与创新政策进行比较研究分析。总的来看，经过半个世纪发展，西方发达国家的科技创新政策评估研究成果比较丰富，积累了一定的实践经验，并形成了自身特色。从研究内容看，政策评估的框架、方法和指标是其研究的重点。从评估的发展趋势看，已逐渐从技术性评估为主的“实证主义”评估，转向以社会学方法为主的“后实证主义”评估。
(二) 主要特点1.注重理论研究和评估逻辑框架开发，为具体开展评估活动提供科学指导
关于政策评估框架，有的学者也称之为政策评估模式[7]，它是政策评估前的指导理念，通过它可以将政策评估的理论、方法与实践有机结合起来，以此缩小评估主体的主观随意性，限制评估主体对评估方法的随意使用，保证评估结论的科学性。在国外的政策评估研究中，已形成了一些较为常见和典型的评估逻辑框架，如弗兰克·费希尔基于政策辩论逻辑的政策评估框架[8]、古贝和林肯的回应性建构主义政策评估框架[9]、托马斯·戴伊的政策效果评估框架[10]、韦唐的政策评估模式[11]和史密斯的政策过程模式[12]等。这些评估框架 (模式) 基于不同的关注点和视角，对政策制定 (设计)、执行、结果等主要过程和环节，以及政策的效益、效率和价值等方面进行了诠释和分析，为科技创新政策评估研究和实践提供了基本的框架指导，如表 1所示。
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表 1 国外较为典型的公共政策评估框架① |
随着社会和公众对政府干预活动或措施 (包括政策、计划、项目等) 绩效的日益关注，在国际评估界的评估研究和实践中，还形成了一套基于目标、面向结果的监测评估逻辑框架。[13]该评估框架以投入、活动、产出、成效、影响五个方面为重点，以相关性、效果、效率、影响和可持续性为评估准则，体现了评估活动的主要目的、聚焦内容，以及政策/计划/项目各阶段之间、监测与评估之间的逻辑关系，如表 2所示。近年来，其作为基础框架之一，在联合国、世界银行、OECD等国际组织和西方发达国家的科技创新政策评估实践中得到了广泛应用。
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表 2 监测评估逻辑框架及特点① |
更有意义的是，国外还有一些专家学者，直接面向科技创新政策研究提出了相应的评估分析框架。如Freitas和Tunzelmann从政策的知识目标、政策工具和政策执行三个维度，构建了政策规划编码框架，对20世纪80年代早期至2002年法国和英国的149项创新政策规划进行了编码，并运用主成分分析法等对该三维创新政策分类框架进行了论证[14]；Henri Capron针对政府R&D资助政策对企业技术创新的影响，提出了经济效果矩阵评估框架[15]；Akcakaya针对创新政策研发有效性，构建了定量评估和定性评估相结合的评估框架等[16]。创新政策绩效研究比较有名的学者，如Kim，Benn，Naushad Forbes和David Wield也都对技术创新政策的技术和经济绩效进行过研究。[17-19]
2.普遍采取定量和定性相结合的评估方法，评估方法丰富并呈现多元化趋势
政策评估能否取得成功，在一定程度上取决于评估方法的科学开发和合理选择与使用，评估方法的改进也将推动政策评估科学走向成熟。早期，国外的科技创新政策评估主要采用定性分析方法 (如同行评议)，评估质量受主观因素影响较大。随着政策评估发展，人们逐渐把一些数学、运筹学和经济学等学科的方法引入到科技创新政策评估中，以提高评估结果的科学性，科技创新政策评估逐步进入到定性分析与定量分析相结合的阶段。目前，很多国家科技创新政策评估以定性分析为基础、以定量分析为手段，采用二者相结合的方法，如美国、法国、日本等；也有一些国家基本采用定性分析方法，定量分析较少见，如英国、瑞典。总体上看，国外科技创新政策评估方法较为丰富，并根据评估研究和实践发展日益呈现出多元化的趋势。笔者汇总和梳理了较为常见的科技创新政策评估方法，并对其具体分析工具、适用对象和范围进行了比较分析，如表 3所示。
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表 3 科技创新政策评估的主要方法及比较① |
3.加强评估指标研究，政策制定 (设计)、执行和结果是关注的重点
为了使科技创新政策评估具有可操作性，构建了评估逻辑框架、确定了评估标准后，还需要通过一定的形式或规则，转化成可观察、可测量的评估指标。研究建立一套较为科学、合理且可操作性较强的评估指标体系，对于提高科技创新政策评估的专业化和规范化水平具有重要意义。
当前，西方发达国家科技创新活动的统计数据和相关基础工作已十分细化和健全，且数据的公开透明性高，通过相关机构官网、出版物、报告资料等渠道即可容易获取，这为科技创新政策评估指标设计与分析创造了良好条件。从具体评估实践来看，由于开展评估活动的主体不局限于单个国家层面，也包括了一些重要的国际组织 (如OECD、欧盟、世界经济论坛)，以及国际知名的研究机构 (如瑞士国际管理发展学院、哈佛商学院)，各自评估的对象和关注点有所不同，故科技创新政策评估的内容和指标也呈现出一定的层次差异和多元性，但总的来说，政策制定 (政策目标、政策设计)、执行和结果是共同关注的核心方面。例如：法国的研发支出税收抵免政策评估，不仅设计了评估政策实施效果的指标 (如政策受益度、政策影响)，还提出考察政策设计 (如政策合理性) 和执行环节 (如对政策的认知情况) 的评估指标；日本和爱沙尼亚的研发政策/战略评估，也同时包含了对政策的设计 (如政策目标和措施是否合适)、执行情况和效果的综合评估。[20]对于涉及国别比较的评估，如OECD的国家创新政策评价[21]、美国的全球创新政策指数评价[22]、欧盟的欧洲创新趋势图和创新记分牌、世界经济论坛的全球竞争力评价、瑞士国际管理发展学院的IMD全球竞争力评价、哈佛商学院的国家创新能力指数等，评价指标通常较为宽泛，涉及更加广义的创新能力、活动、体系、环境等，科技创新政策往往只是其关注的一个方面。部分相关典型案例如表 4所示。
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表 4 国外科技创新政策评估相关案例① |
三、研究的主要发现与启示
研究发现，西方发达国家关于科技创新政策评估的研究成果比较丰硕、方法多样，一方面既有面向一般公共政策的经典评估框架提供基本指导；另一方面有关国家、国际组织在科技创新政策具体评估实践中，也在积极探索具有针对性的评估框架和指标体系，以更加契合科技创新政策的内容和特点，提升科技创新政策评估的专业化和规范化水平。
当前，中国科技创新政策的评估已进入理论研究和实践相结合的加快发展阶段，特别是2006年《国家中长期科学技术发展规划纲要 (2006—2020年)》及其配套政策与实施细则颁布实施后，从中央到地方密集出台了大量科技创新政策文件，各级政府部门对政策实施情况和效果高度重视，并逐渐将评估引入政策管理环节，国内对科技创新政策评估的研究进入了新的发展时期。在科技领域对政策评估的强烈需求和来自西方发达国家评估经验示范效应扩散的双重驱动下，中国学界对科技创新政策评估的研究得到了加强，评估的方法和技术水平有所提高，在支撑科技决策和创新政策管理中发挥了一定作用。但总体来说，科技创新政策评估在中国还处于初步阶段，在政策过程中仍属于比较薄弱的环节，评估实践中还缺乏系统、严谨、规范的评估理论方法指导。因此，在今后较长一段时期，加强科技创新政策评估理论和方法体系建构，是推动中国科技创新政策评估发展的重要方向。其中，评估框架和指标体系是指导评估活动的核心工具和重要方法，应该成为研究的重点。
随着科技体制改革的不断深化，以及政府在政策、规划、评估、监管等职能的增强，科技创新政策评估在科技管理、创新资源分配中的重要性将更加凸显。在上述背景下，进一步开展科技创新政策评估研究，深入探讨相关理论方法，特别是建构和完善评估框架及相应的指标体系，具有较强的理论和现实意义。一是有利于丰富和完善公共政策评估的基本理论方法，促进形成契合某一领域政策特点的评估方法论体系。二是有利于弥补科技创新政策评估的理论方法“短板”问题和“范式”缺失的问题。三是有利于满足科技创新政策评估的实践需求，为评估实践提供一定的参考，为宏观科技决策和管理提供科学、专业的评估方法支撑。当然，在研究过程中，既要积极学习借鉴西方发达国家成熟的政策评估思想和理论方法，也应充分考虑到中国政策评估的制度基础和科技创新政策的国情与特点，如此才能使研究的成果契合实际、发挥更大价值。
注释：
| [1] | LUNDVALL B A, BORRAS S. Science, technology and innovation policy[M]. New York: Oxford University Press, 2005: 1-631. |
| [2] | 肖士恩. 科技创新政策评估的理论与方法初探[J]. 中国科技论坛, 2003(5): 24–26. |
| [3] | ROTHWELL R, ZEGVELD W. Industrial inovation and public policy[M]. London: Frances Printer, 1981: 19-30. |
| [4] | 丹尼尔·马尔金. 发展科技指标, 促进政策的分析和评估——OECD的经验[J]. 科技管理研究, 2003(1): 5–11. |
| [5] | 王再进, 邢怀滨. 欧洲议会的技术评估及对我国的启示[J]. 自然辩证法研究, 2015(1): 32–37. |
| [6] | 李晓轩. 科技政策学 (SoSP):科技政策研究的新阶段[J]. 中国科学院院刊, 2012(5): 538–544. |
| [7] | 贠杰, 杨诚虎. 公共政策评估:理论与方法[M]. 北京: 中国社会科学出版社, 2006: 261. |
| [8] | 弗兰克·费希尔. 公共政策评估[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2003: 1-314. |
| [9] | 古贝, 林肯. 第四代评估[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2008: 1-233. |
| [10] | 托马斯·戴伊. 理解公共政策[M]. 12. 北京: 北京大学出版社, 2011: 285-290. |
| [11] | EVERT V. Public policy and program evaluation[M]. New Brunswickg NJ: Transaction Publishers, 1997: 1-336. |
| [12] | SMITH T B. The policy implementation process[J]. Policy Sciences, 1973(4): 197–209. |
| [13] | UN PD. Handbook on planning, monitoring and evaluation for development results[M]. New York: A.K.Office Supplies, 2009: 83-125. |
| [14] | NICK V T. Map-ping public support for innovation:A comparison of policy alignment in the UK and France[J]. Research Policy, 2008, 37(9): 1446–1464. doi:10.1016/j.respol.2008.05.005 |
| [15] | HENRI C.Bruno van pottelsberche de lapotterie public support to R & D programmes:An integrated assessment scheme[R].Paris:OECD, 1997:35-47. |
| [16] | AKCAKAYA R.Procedure for the assessment of R & D Performance for a manufacturing company[R].Istanbul:Marmara University, 2001. |
| [17] | KIM L. Imitation to Innovation[M]. Cambridge: Harvard Business School Press, 1997: 1-301. |
| [18] | STEIL B, VICTOR D G, NELSON R R. Technological innovation and economic performance[M]. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2002: 1-476. |
| [19] | NAUSHAD F, DAVIDW W. From technology and innovation:managing technology and innovation[M]. New York: Routledge, 2002. |
| [20] | 科技部科技评估中心. 《国家中长期科学和技术发展规划纲要》配套政策落实情况研究报告 (2007-2009)[R]. 北京: 科技部科技评估中心, 2009: 271-339. |
| [21] | OECD. OECD Reviews of Innovation Policy[EB/OL].[2015-07-31].http://www.oecd.org/sti/inno/oecdreviewsofinnovationpolicy.htm. |
| [22] | 魏喜武, 杨耀武. 全球创新政策, 中国有待加强——《2012全球创新政策指数报告》解读[J]. 华东科技, 2012(7): 28–29. |