北京航空航天大学学报 (社会科学版)  2017, Vol. 30 Issue (2): 37-45   PDF    
浅析外空活动长期可持续性的国际合作问题
尹玉海, 颜永亮     
深圳大学 法学院, 广东 深圳 518060
摘要:根据不同的标准分类,国际空间合作有多样的形式。1996年联合国《国际空间合作宣言》为国际空间合作确立了八项指导原则,国际合作可以为外空活动长期可持续性工作提供技术和资金的支持,以及法律规范的支撑,故非常必要;然而在外空活动长期可持续性工作中的国际合作经常受到国际政治的消极影响,既缺乏国际协定或国际习惯的规范,又没有国际组织或机构的监督执行,所以目前外空活动长期可持续性问题的解决只能寄希望于《外空活动长期可持续性指南》的制定和执行,但是该指南23关于国际合作机制的规定就有很大的局限性;鉴于此,国际社会可以在技术合作、法律合作、设立基金会、设立外空活动长期可持续性委员会或国际空间合作组织等方面加强合作以促进外空活动的长期可持续性。
关键词 国际空间合作      指导原则      外空活动长期可持续性      必要性      指南     
Issues Confronting Long-term Sustainability of Outer Space Activities in Field of International Cooperation
YIN Yuhai, YAN Yongliang     
Law School, Shenzhen University, Shenzhen Guangdong 518060, China
Abstract: International space cooperation can be categorized variously according to different classificationstandards. The "Declaration on International Cooperation in the Exploration and Use of Outer Space for the Benefit and in the Interest of All States, Taking into Particular Account the Needs of Developing Countries" puts forward eight guiding principles for the international space cooperation, which may provide not only the technological and financial assistance but also legal guidance for the long-term sustainability of outer space activities and thus is very important. However, in the work of seeking the long-term sustainability of outer space activities, the international cooperation of space-faring countries is very often affected by the international political situation and is carried out without not only the regulation of international treaties or customary laws but also the implementation and supervision of international organizations or organs. Consequently, the resolution of the issue of long-term sustainability of outer space activities has to rely primarily on the Guidelines for the Long-term Sustainability of Outer Space Activities, but there are some limitations about the provisions of international cooperation in the Guideline 23. In this sense, international community may seek to strengthen the international cooperation in the field of space technology, law, finance and organization in order to achieve the long-term sustainability of outer space activities.
Key words: international space cooperation     guiding principles     long-term sustainability of outer space activities     necessity     guidelines    
一、引言

自2010年“外空活动长期可持续性”被确定为联合国外层空间委员会科技小组委员会 (以下简称“外空委科技小组委员会”) 议程以来,国际社会对之极大关注,随着空间环境的日益恶化和部分空间资源的日渐减少,《外空活动长期可持续性指南》的制定势在必行。2016年2月15日至26日,外空委科技小组委员会召开第五十三届会议对《外空活动长期可持续性指南》草案进行了进一步的审议,笔者注意到该草案的指南23规定了国际社会在外空活动长期可持续性方面的国际合作。

为了实现外空活动的长期可持续性,做到代内公平、代际公平、可持续利用和外空环境与外空活动一体化[1],国际范围内的空间合作是必不可少的。但是国际空间合作在促进外空活动长期可持续性的工作中还存在一些机制问题,所以文章详细讨论国际空间合作在这些工作中存在的问题,以及《外空活动长期可持续性指南》中第23条存在的一些问题,最后为解决这些问题提供建议。

二、国际空间合作 (一) 国际空间合作的形式

为了全人类的共同利益,在探索和利用外太空的过程中,各国应该坚持国际空间合作原则,这是外空五大公约以及联合国大会一系列有关外空活动的决议所确立的重要原则。[2]324所以,自进入外空时代,国际社会就强调和开始国际空间合作。在国际合作的过程中,需要区别不同形式的国际合作,因为不同形式的国际合作会有不同的特点和问题,相应地,就会有不同的合作方式。根据参与国家的多寡以及地域因素的特点,国际空间合作有全球、区域、多边和双边等合作形式[2]332-337[3]184,国际空间全球性合作的典型例子就是以联合国外空委为平台的合作,区域性空间合作的成功典范就是欧空局和亚太空间合作组织,空间多边合作的范例是国际民用空间站,双边形式的空间合作就比较多,英美、俄美之间的空间合作,以及中国与巴西之间的南南合作比较典型;就其合作内容而言,国际空间合作也有技术合作、法律合作、资金合作和组织合作的区别,一般而言,全球性、区域性以及部分的多边合作都会同时存在着技术、法律、资金和组织方面的合作,因为技术合作可以帮助合作主体解决共同的技术难题以及提供各自的空间能力,法律合作可以规范合作主体的行为,资金合作可以维持合作项目的长期运营,而组织合作可以解决管理上的问题。除此之外,国际空间合作还有政府之间与非政府之间合作,以及各种发展水平的国家之间的国际合作的区别。[3]184

(二) 国际空间合作的指导原则

联合国大会于1996年12月13日通过了《国际空间合作宣言》,把国际空间合作作为国际空间活动一种机制和指导原则,并确立了国际空间合作应该遵守的八项原则:遵守国际法规定原则、为所有国家谋福利原则、公平合理与自由原则、方式有效和适当原则、顾及发展中国家原则、适当发挥空间应用和国际合作的潜力原则、加强外空委的作用原则和广泛参与原则。[3]183-185这八项原则是外空活动长期可持续性工作中国际空间合作方面的指导原则,所以《外空活动长期可持续性指南》第23条的设置必须遵循这八条准则,这也是文章对其备选文案解析和评判的指导原则。

为所有国家谋福利原则和遵守国际法规定原则分别是1967年《外空条约》第1条和第3条所确定的各国进行外空活动必须遵守的基本原则,国际空间合作作为外空活动的一种形式,应当遵守《外空条约》确立的基本原则,包括遵守《联合国宪章》以及外空五大公约的规定,为全人类谋取福利和利益。

公平合理与自由原则是《国际空间合作宣言》第2条和第3条规定的,所谓公平合理原则,就是在国际合作的过程中,合作活动的合同条件应公平合理,应当与当事各方的合法权利和利益完全相符合,而且应当特别顾及发展中国家和空间方案刚起步的国家在与国际能力较先进的国家开展国际合作时所产生的福利和利益。所谓自由原则,就是各国应当在可以相互接受的基础上自行决定参加探索和利用外层空间的国际合作的所有方面,并促进和推动国际合作,而不能把自己的单方意愿强加给合作方,特别是弱势的一方,如合作中的发展中国家。[3]184

方式适当和有效原则是《国际空间合作宣言》第4条确定的,它要求各国在开展国际合作时应当灵活选择合作方式,哪种形式最有效、最适当,就采用哪种方式。目前国际空间合作的主要形式有商业和非商业的合作方式;政府之间与非政府之间的合作方式;全球、多边、区域或双边的合作形式;以及不同发展水平的国家之间的合作形式。各国可以根据地缘政治情况,友好关系情况,地域文化情况和经济关系情况灵活选择合作形式。例如:中美之间,在政府层面难以合作,可以非政府的形式进行合作,如中美高校学者之间的交流合作也是可以的。

《国际空间合作宣言》第5条规定了顾及发展中国家原则。在同一个地球村,各国共处就像一个大家庭,发达国家与发展中国家不是敌对关系,而应该是兄弟姐妹关系,发达国家应当特别考虑发展中国家在外空领域的需求,特别是他们对技术援助的需要。越来越多的发展中国家已经加入了空间国家的行列,但是其空间能力还是低水平的,他们在进行外空活动时不免会产生对外空环境有害的问题,这些问题会直接影响到发达国家的外空活动,如空间碎片问题,与发展中国家合作一起处理空间碎片是发达国家必须的选择。

《国际空间合作宣言》第6条规定了适当发挥空间应用和国际合作的潜力原则。在实践中,空间技术产生的数据成果被不断应用,从早期的军事运用到为人类服务的民商事运用,其运用范围被不断拓展,先后在气象观测、遥感、广播通讯、导航到农业规划等领域,最近几年,个别考古学家又利用卫星图片考察和确定大型古代遗址和文化遗存,空间技术应用的潜力被不断拓展。所以,在国际空间合作过程中,要不断拓展空间技术应用的潜力,探索未知的领域和应用的可能。

加强外空委的作用原则是《国际空间合作宣言》第7条规定的原则,自1959年以来,联合国外层空间委员会作为世界上最大的国家和国际活动信息交流平台,在法律和技术合作方面发挥着重要的作用,已经制定了三套原则、五大外空条约和三项宣言[3]185,以及其他指南和准则,为外空领域的国际法律机制的确立发挥枢纽作用。所以,继续加强外空委的作用依然是外层空间法发展的重要方向,《外空活动长期可持续性指南》的制订和讨论依然是在外空委的主导进行的。但文章认为外空委也有局限性,需要进行职能改革。

广泛参与原则是《国际空间合作宣言》最后一条原则,它是国际空间合作中非常重要的准则,只有广泛参与才能扩大适用的范围和影响力,才能有效地解决全球性问题。例如:在制定和讨论《外空活动长期可持续性指南》的过程中,应鼓励尽量多的国家参与进来,一是为了使该指南体现各方的意志和利益,二是讨论的过程也是一个再教育的过程,这样会让更多的国家和人认识到外空活动长期可持续性问题的严峻性,为指南的制定和往后的实施奠定思想基础和舆论支持。

(三) 国际空间合作对外空活动长期可持续性的必要性

在外空领域,对外空活动长期可持续性所面临的问题的处理不可能只依赖于个别国家,对空间碎片问题、地球静止轨道问题和空间环境污染问题的处理都需要国际社会通力合作才能有效缓解,甚至个别空间国家的退让和妥协对问题的解决至关重要。在外空领域,特别是在外空活动长期可持续性方面,由于没有国际条约的规制,要处理的问题极其棘手,很多时候只能依赖空间国家的道义感和国际社会的舆论谴责,故而作用很有限。所以,在外空活动长期可持续性工作方面,需要国际合作机制来规范空间国家的外空活动。

首先,国际空间技术合作可以为解决外空活动长期可持续性所面临的三大问题提供技术支持。联合国外空委科技小组委员会是其成员国在外空活动长期可持续性问题下寻求合作与对话的最佳平台,每年科技小组委员会举行届会,审议、研究与探索及和平利用外空有关的科技问题,促进空间技术的国际和平和应用。事实证明,联合国外空委科技小组委员会在促进全球空间减灾、远程医疗、远程教育、气象、通信、导航、直接广播和遥感地球资源等方面的国际合作做出巨大的贡献。笔者相信对于与外空活动长期可持续性有关的空间技术合作问题,科技小组委员会依然可以发挥重要的作用,因为科技小组委员会可以为来自世界上最优秀的科学家的合作提供平台,每年的届会就是他们交流合作的重要的形式。

其次,国际空间合作可以为解决问题提供更多的资金,因为有更多国家的参与,就会有更多的资金来源和筹备渠道,对空间碎片问题、空间环境问题的解决需要巨大的资金,如2016年7月,欧空局提出计划要建立一个捕获在太空漂流的废弃大卫星的机制,如设计一个手臂、网或鱼叉将大卫星拖到地球大气层烧毁,这些材料造价昂贵,技术复杂,需要国际合作,通过技术和资金的最优配置攻克技术难关和保证系统运作的可持续性和长久性。

最后,国际合作可以增强对空间国家的外空活动的监督和约束,减少对外空环境的破坏和空间碎片的产生,《空间碎片减缓指南》的制定和通过本身就是国际空间合作的结果,它虽然是一个没有约束力的指南,但是可以引导一些空间国家的外空活动,该指南通过后,世界上大多数国家通过官方表示遵守它规定的义务。[3]118所以,从这一侧面可看出,国际空间合作对外空活动的规范有很大的作用,据此可知,对外空活动长期可持续性问题的解决也需要国际空间合作形成的机制的规制。

三、外空活动长期可持续性在国际空间合作方面存在的问题 (一) 国际政治消极影响的问题

尽管从进入空间时代开始,学术界和实务界就有人呼吁国际合作,但是由于国际政治的因素,国际合作往往被国际政治绑架,在冷战时期,大部分时候只在政治集团内部进行国际空间合作,如以美国为首的西方阵营内部的合作。而前苏联解体后,国际空间合作的形势发生了微妙的变化,俄罗斯加入了以美国为主导国的国际空间站的合作。但是随着最近几年俄美之间在西亚和东欧地区出现利益对抗,再加上美国重返亚太,对中国进行军事、政治和经济的围堵,这些新形势使国际空间合作形势更趋复杂。在外空领域,中国与美国之间的双边合作在短期内是不可能的,美国国会2014年通过的《拨款法》就明确规定了这一点。所以,近期可能发生的国际空间合作只能是以联合国外空委为平台的国际多边合作,中俄之间的双边合作,中国与发展中国家之间的双边和多边合作,有区域性的多边合作,如欧空局和亚太空间合作组织的合作。

被国际政治绑架的国际空间合作是复杂的,这是外空法自1979年以来再没有进行造法性活动的主要原因。目前国际空间合作主要有南南合作,即发展中国家之间的合作,比较典型有中国与巴西之间的空间合作,以及北北合作,即发达国家之间的空间合作,南北之间的合作比较有限。《外空活动长期可持续性指南》中的国际空间合作是以联合国外空委为平台的国际多边合作,也是南北合作的典型范例和主要形式。

国际合作的理想结果是各国能形成一致的意见和合力共同应对共同面对的问题,但是联合国安全理事会五大常任理事国就出现了新的裂痕,中美和美俄之间在最近几年就出现了问题,特别是2016年7月出现了所谓的南海仲裁案,美国公然派遣两艘航母战斗群给中国施压,要求中国接受荒诞无效的仲裁结果,使整个南海笼罩在战争的乌云下。在这样的形势下,国际合作没有明朗的前景。2016年联合国外空委科技小组委员会讨论的《外空活动长期可持续性指南》中指南23规定了在外空活动长期可持续性方面的国际空间合作,里面第二个备用案文就强调了该指南适用于各种方式的合作,包括政府和非政府之间的合作;商业和科学之间的合作;全球、多边、地区或双边合作;以及处于所有各种发展水平的国家之间的合作,最近的中美,美俄,俄欧之间关系的恶化对外空活动长期可持续性方面的国际合作必然带来阻力或麻烦。

(二) 法律机制缺失问题

1.国际协定缺失

《国际空间合作宣言》第1条就强调为和平目的探索和利用外层空间而进行的国际合作应该遵守国际法,包括《联合国宪章》和《外空条约》,这是国际空间合作的“遵守国际法规定原则”。但是对于外空活动长期可持续性,在外空领域还没有专门的国际协定对这个问题作出规定来规范空间国家的外空活动以实现外空活动的长期可持续性,不过1963年通过的《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器实验条约》禁止在外太空进行核试验来减少外太空的核污染[3]105;1967年的《外空条约》第9条也设置了保护空间环境的规定;还有1972年的《责任公约》和1974年的《登记公约》对经登记的空间碎片造成损害由被登记国承担损害赔偿责任,也即间接对空间碎片和空间环境污染问题做了规范;最为直接莫过于《空间碎片减缓指南》,它专门指导各个签约的空间国家的空间活动,但遗憾的是,它仅是指南,没有国际条约的效力。尽管如此,还是没有一个国际协定或国际文件直接规定对造成空间碎片,空间环境污染的国家或组织需要承担什么样的责任。权利、义务、责任是一部具有约束力的法律应具备的最基本的三大要素,没有责任的规定就意味着它没有执行力和公信力。在处理空间碎片和外太空环境污染问题时需要专门设立一个国际组织对有可能造成空间碎片和空间环境污染的活动实施实时监督,造成碎片或空间污染的国家有义务在处理空间碎片和空间环境污染时承担更大的费用并提供技术。这些需要在新的国际协定中规定或使之成为国际习惯。

目前为止,外空活动长期可持续性工作需要遵循的国际法非常少,而且没有完整的体系,这就为这项工作的开展带来很大的麻烦,这正是《外空活动长期可持续性指南》制定的时代动机,外空活动长期可持续性工作的开展需要国际合作,这种国际合作也需要一套较为完善的法律机制来指导和规范,所以笔者相信《外空活动长期可持续性指南》的制定仅仅是外空活动长期可持续性工作的开始,国际社会可能在大部分空间国家有意愿的时候静下心来制定一个国际协定来加强这方面的工作,真正实现代内公平、代际公平、可持续利用和外空环境与外空活动的一体化。

2.执行或监督机构缺失

法律的存在没有意义,只有法律被诚实地执行了才有意义,如果法律被制定出来没有被执行,没有一个秉持公平公正的机构监督各国是否认真执行国际法,那么国际法也就是一张废纸。目前,国际社会正在热烈讨论《外空活动长期可持续性指南》草案,该国际文件的法律地位是一个外空活动准则,一种软法,而且目前没有一个中立的国际机构起到提醒各国谨慎进行外空活动的作用,联合国外空委只是信息交流平台,在发生一些空间问题时只是个别国家通过外交途径对当事国进行谴责,但这种作用不大,特别是对美俄这样的空间强国几乎没有意义。联合国为了保护人权,设立了人权委员会向经社理事会报告有关妇女地位、公民自由、信息自由和相关问题的公约、宣言的情况,监督各国是否执行和遵守相关公约和宣言。虽然其最终报告对当事国没有强制约束力,但会给当事国一定程度的国际舆论压力,迫使其遵守公约和宣言的规定。没有专门的委员会的监督,很难想象《外空活动长期可持续性指南》会被执行。

(三) 《外空活动长期可持续性指南》指南23的问题

1.案文分析

《外空活动长期可持续性指南》指南23一共有4条,其中第2条至第4条有两个备选案文。第1条规定:“促进支持外层空间活动长期可持续性的国际合作并为之提供便利”,大家对这一条没有分歧,所以不在文章讨论之列。

第2条有两个备选案文,两者的区别在第二个备选案文中增加了“本条准则适用于各种方式的合作、包括政府和非政府之间的合作、商业和科学之间的合作、全球、多边、地区或双边合作、以及处于所有各种发展水平的国家之间的合作。”文章认为,强调各种形式的国际合作非常必要,因为这种灵活的多层面的合作形式可以克服单一形式的不足,如中美之间在近期内就不可能进行双边形式的空间合作,因为美国2014年新修订的《拨款法》明确禁止美国航空航天局和国家科学基金会与中国进行任何形式的双边合作,但是如果美国有些方面确实需要与中国进行空间事务合作时该怎么办?例如:在美国有些学者劝告美国政府不要忽视中国的空间能力,并呼吁应该与中国合作而不是孤立中国。[4]如果只强调单一的双边形式,显然中美之间的合作是不可能的。但是如果绕开双边合作,中美可以在外空委这个多边合作平台进行合作,这也是《拨款法》所没有限制的,所以在指南23第2条强调各种形式的合作非常必要,故第二个备选案文更加可取。

区域合作最为典型要数欧盟,但是2016年6月23日发生了一件开倒车的事件:英国全民公投脱离了欧盟,使区域合作大打折扣,第二个令人关注且较为成功的是亚太空间合作组织,地缘政治在国际区域合作中发挥重要的角色,经济、文化的差异小和政治互信也发挥重要的作用。

指南23第3条也有两个备选案文,第一个备选案文规定:“各国凡开展、授权开展、打算开展或打算授权开展涉及使用某种受管制物品 (物体、材料、制成品、设备、软件或技术) 的国际空间活动的,如果禁止未经授权披露和继续转让此种物品,并因而需要对此加以适当程度的管控的,则应当确保此类活动按照多边承诺、不扩散规范和原则及国际法进行,并尊重知识产权,而不论这类活动究竟是由政府实体或非政府实体还是通过此类国家所属的国际政府间组织进行。”第二个备选案文规定:“各国和国际政府组织应当考虑推动国际技术合作以增强外层空间活动长期可持续性并支持全球可持续发展。各国和国际政府间组织应支持当前举措并考虑开展新形式的区域和国际协作推动空间能力建设,同时考虑到发展中国家需要和利益,并遵守相关国际不扩散义务以及国际法律和条例。各国和国际政府间组织还应当推动可便利空间能力建设的技术保障安排,同时尊重知识产权以及相关的长期可持续性要求。”首先,通过对比可知,这两个备选案文几乎完全不一样,第一个备选案文的表述侧重于对受管制物品的规范。而第二个备选案文则侧重强调国际技术合作以促进外空活动长期可持续性,而且相对较为原则性,这正与指南23的前言表达的宗旨相契合,技术合作是指南23前言所强调的促进发展中国家空间能力建设的重要途径。其次,第一个备选案文侧重对知识产权的保护,也即对受管制物品的保护,从一定的层面来讲是对发达国家利益的保护,对于受管制物品的保护已有相关国家之间的合作协议以及知识产权方面的国际公约如《保护工业产权巴黎公约》的保护,在这里似乎没有强调技术合作更为重要。指南23前言强调在推动外空活动长期可持续性的国际合作措施的目的是使发展中国家有更大的建设本国的空间能力,而国际空间技术合作正能够实现这一点。当然这种合作必须建立在遵守相关国际不扩散义务以及国际法律和条例且尊重知识产权的前提下,否则也无法实现外空活动的长期可持续性,因为没有哪个国家或公司愿意跟一个不保护知识产权的国家合作。最后,指南23所强调的国际合作应该与《国际空间合作宣言》所确立的八项原则保持一致性。所以文章认为第二个备选案文似乎更具可取性。

该指南第4条也有两条备选文案,第一个备选案文承接第3条第一个备选案文,第3条强调对受管制物品的国际规范,第4条则表达希望各国能够在国内法的层面在对受管制物品的规范方面与他国形成合作机制,确保在进口国领土上的受管制进口物品的安全和保障。这里需要解决几个问题:一是各国必须对何为受管制物品有一个统一的概念和范畴,也就是要统一受管制物品的概念和范围的问题;二是需要各国在制定法律和行政条例之后,具有完善的法律和政策执行能力。这正是欧美发达国家不愿意把部分高新技术转让给发展中国家及其商业主体的原因之一,如果执法机关及其工作人员不依法认真负责地监测和核查受管制物品的购买和使用,势必造成受管制物品未经授权而被使用甚至继续转让给他人,对知识产权拥有国或主体而言是极大的利益损害。所以,第4条的规定在欧美发达的空间国家而言行得通,对发展中国家而言是个棘手的问题。知识产权保护问题在发展中国家较为严峻,所以第4条的确立不具有现实的法律基础,它需要协定国都具有较为完善的知识产权保护机制, 否则很难说服受管制物品出口国放心把这些物品进口到知识产权得不到妥善保护的国家。

第4条还列举了要求进口国对受管制物品进行保障的四项具体措施,这四项措施甚至整个指南能够有效实施还受制于各国具有良好的政治和军事互信,没有互信,更没有合作的可能,也就没有进口的可能。例如:在中美之间,最近美国利用所谓的南海仲裁结果挑起事端,派遣航母给中国施压,使中美之间对峙形势剑拔弩张,在中美之间进行受管制物品的进出口是不可能的,美国一直以来对中国实施技术封锁,可以想象第4条四项具体措施在中美之间实施是不现实的,美俄之间也是如此。

第二个备选案文具有相当的宽泛性,只规定了一些原则性的问题,对比第一个备选案文,第二个备选案文的四条规定根据更具可行性,这样的原则性安排符合公平合理与自由原则,规定的越精细,那么就越没有实施的弹性,还不如让具有相同起点或拥有政治互信的成员国通过双边或多边协议来详细地安排他们之间受管制物品的进出口问题,在联合国外空委的平台,由于各个成员之间的经济技术发展水平、文化的不同,加上政治集团的存在,不可能在那么广大的层面去实施那么具体的措施,有些国家可能之间存在长期的合作信任关系,如英美两国,可能他们之间空间技术合作的门槛非常低,但是像中欧之间可能就没那么理想,尽管在经济层面存在很大的利益关系,但是涉及在外空领域的高端技术,欧洲可能不会轻易跟中国合作。

2.案文缺陷

不管是第一备选案文还是第二个套备选案文,都有很大的局限性,首先它仅是自愿性的准则,没有国际法效力和约束力;二是只能依赖各国的道义感和自觉遵守,依赖各国像对待《空间碎片减缓指南》一样把它内化为各国的国内法,但是由于各国的国家利益的重点不同,对待《外空活动长期可持续性指南》所倡导的做法的态度也有所不同,没有空间能力的落后国家对之应该比较冷淡,因为这些活动所产生的影响对于他们似乎比较遥远,发达的空间国家应该比较热衷,特别是欧美等国希望通过规则约束和限制正在崛起的具有一定空间能力和潜在空间能力的发展中国家,所以如果案文规定的越详细就越引起各国的反感,但是案文过于原则化又不具可操作性,所以这种微妙的平衡点很难把握,现在只能积极倡导和吸引尽量多的国家,特别是发展中国家参与到《外空活动长期可持续性指南》的讨论和制定中来,增强各国对外空活动长期可持续性问题的关注和认识,为往后把指南中核心的理念和规则内化为各国的国内法中形成法律机制,为最终制定一个国际协定做好思想和法律准备。中国应积极参与这一规则的制定,积极影响法条的制定,使其不违背中国的国家利益,有利于中国的外空活动的发展,而不是遏制或阻碍中国外空活动的发展。

四、解决对策

外空活动长期可持续性主要面临三大问题:空间碎片、空间环境污染和地球静止轨道问题,国际社会只有站在一起通力合作才能有效解决这些问题。外空活动长期可持续性方面的国际合作可以从以下四方面努力:技术合作、法律合作、组织合作和资金合作。

首先是技术合作。在《外空活动长期可持续性指南草案修订稿》C部分对指南23的说明性前言中解释:“指南[...]至[...]就旨在推动外空活动长期可持续性的国际合作措施向授权开展或开展空间活动的各国政府和相关国际政府间组织提供指导意见。其中包括推动技术合作和能力建设的措施,这些措施的目的是使发展中国家有更大力量根据本国法律、多边承诺、不扩散规范和国际法建设本国的能力。”据此可知,技术合作和能力建设,特别是发展中国家的空间能力建设是《外空活动长期可持续性指南草案修订稿》指南23主要的宗旨,也是该指南其他3条规定的指导原则。

在全球范围内的技术合作的阻力比较大,主要是发达国家与发展中国家之间存在利益冲突和不信任,最为突出的问题是发达国家和发展中国家之间的技术转让问题,它一直备受争议,而且极其敏感,双方之间的不信任感非常强烈,如自中国改革开放以后就与美国断断续续存在一些经济技术交流,但是美国国内一些人经常造谣称中国通过中美经济技术交流与合作窃取美国先进军事技术,危害美国国家安全。[5]所以,目前中美之间在空间技术方面几乎没有合作的前景。但是,外空活动长期可持续性是全球性问题,与在外太空进行活动的任何国家的利益都息息相关,所以在联合国外空委科技小组委员会体制内合作是目前最佳的选择。

外空活动长期可持续性方面的技术合作还可以在区域内、多边和双边之间进行。区域性的合作如欧空局和亚太空间合作组织,这两个组织可以在成员国内部召集空间技术专家进行合作研究,如最近欧空局提出要计划设计能清除空间碎片的机器。多边和双边的合作也比较灵活,目前,既可以在发达国家之间、发展中国家之间以及发达国家和发展中国家之间,而且可以跨区域。

要实现外空活动的长期可持续性,不仅需要发达的空间国家的努力,同时也需要发展中国家的参与,特别是已经具备一定空间能力的国家的参与,发射卫星和卫星的退役废弃都会产生空间碎片问题,有些发展中国家虽然具备卫星发射能力,但是却不会注意或没有能力减缓空间碎片,如果不提高他们这方面的技术和防范意识,空间碎片问题不会得到减缓,所以发达国家和发展中国家之间的空间技术合作势在必行。

正是由于看到发达国家对空间技术的敏感性,有学者建议对于技术转让问题,应采取自由市场经济的方式进行,对于空间技术转让不设强制性规定,发展中国应该以市场价格获得空间技术,但发达国家应该保证价格公平合理,或者发展中国家可以与发达国家共办合资企业,以实现空间技术转移。[6]文章认为上述建议可行。技术合作是整体提高空间国家特别是发展中国家空间能力的有效途径,尽管发达国家不情愿,但是因为发展中国家的空间活动也会影响到他们的空间活动,技术合作是他们必须的选择。

其次是法律合作。法律方面第一个层面的合作就是在全球范围内讨论和制订《外空活动长期可持续性指南》,而《外空活动长期可持续性指南》的作用效应将像《空间碎片减缓指南》一样不断地扩展开来,逐渐形成一项国际习惯法规范。《外空活动长期可持续性指南》指南1和2倡导各国视必要情况通过、修正并修改外层空间活动国家监管框架,包括修改规章条例和法规,这一点跟《空间碎片减缓指南》类似,指南希望各国把指南的核心规则内化为国内法而付诸实践,使这些规则被普遍接受为法律,为往后订立新的国际条约做好思想和法律准备。

再次是组织合作。成立外空活动长期可持续性委员会,作为协调和监督部门,弥补现有联合国外空委机制缺失的缺陷。一部法律好不好,不在于它规定得多么美好,而是在于它的规定是否符合实际和是否被高效率的执行。《国际空间合作宣言》第7条中确立了加强外空委的作用原则,它规定:“在探索和利用外层空间的国际合作领域中,应加强和平利用外层空间委员会作为国家和国际活动信息交换平台的作用”。联合国外空委的宗旨是制定和平利用外空的原则和规章,促进各国在和平利用外空领域的合作,研究与探索和利用外空有关的科技问题和可能产生的法律问题。[3]186但是外空委本身没有实质的监督和报告的职权。所以文章建议应效仿联合国对消除妇女歧视问题的作法[7]293,设立外空活动长期可持续性委员会,使其具有报告各国存在违反《外空活动长期可持续性指南》的情况,发挥实质监督的作用。每季度或半年或一年制定各主要空间国家的与外空活动长期可持续性问题相关的外空活动报告,虽然委员会报告没有强制约束力,但是会给当事国造成一定的压力,从而影响他们往后的外空活动。[7]300

最后是资金合作。资金合作最佳的方式就是成立世界性的基金会,专门为对外空活动长期可持续性问题有意义或已有贡献的技术研发活动提供资金支持。基金会的资金来源可以考虑鼓励各空间国家和潜在空间国家承担。每年或每两年对外空活动长期可持续性问题的解决有贡献的个人或组织进行奖励,对外空活动长期可持续性问题的解决有意义的项目进行资金支持。通过多种灵活的方式帮助他们解决资金问题,因为空间项目一般耗资颇大。

五、结语

外空活动长期可持续性问题是全球性的问题,任何一个空间国家和潜在空间国家都不可能置身度外,国家社会只有团结起来,在全球、区域、多边和双边范围内进行空间技术、法律、组织和资金等方面的合作,外空活动长期可持续性问题才有可能有效缓解。中国作为负责任的空间大国,应该积极参与全球、区域、多边和双边空间合作,通过技术合作增强自己的空间能力,积极参与国际规则的制定和国际机构和国际基金会的组建,不断增强自己的国际影响力。

注释:

① 《国际空间合作宣言》第2条规定:“各国均可在公平和可以相互接受的基础上自行决定参加探索和利用外层空间的国际合作的所有方面。这种合作活动的合同条件应当公平合理,应当完全符合有关各方的合法权利和利益,知识产权。”第3条规定:“所有国家,特别是具有有关空间能力和正在进行探索和利用外层空间方案的国家,应当在公平和可以相互接受的基础上帮助促进和推动国际合作。在这方面,应当特别注意到发展中国家和空间方案刚起步的国家在与国际能力较先进的国家开展国际合作时所产生的福利和利益。”

② 《国际空间合作宣言》第4条规定:“开展国际合作时应当采取有关国家认为最有效和最适当的方式,除其他外,包括政府与非政府的方式;商业和非商业的方式;全球、多边、区域或双边的方式;以及各种发展水平的国家之间的国际合作。”

③ 《国际空间合作宣言》第5条规定,“在外空国际合作中,要特别顾及发展中国家的需要,并考虑到它们对技术援助的需要和合理有效地分配财政和技术资源。国际空间合作要致力于实现下列目标:(1) 促进空间科学和技术及其应用的发展;(2) 提高发展中国家相关和恰当的空间能力;(3) 促进各国在可以相互接受的基础上交流专业知识和技术。”

④ 《国际空间合作宣言》第6条规定,国家机构和国际机构、研究机构、发展援助组织以及发展中国家和发达国家,都应当考虑如何适当发挥空间应用和国际合作的潜力,以求实现其发展目标。

⑤ 2016年8月4日,中国考古学家利用Google提供的高清卫星遥感图考察和确定那热德沟口墓地,在地面上很难辨识大型的古代遗址,但是从天空上俯视,就可以发现整个遗址的规则性的轮廓,只有人类才能可能做得出来,大自然无法塑造。网址为http://www.kaogu.cn/cn/xccz/20160808/54969.html,访问时间为2016年8月13日。

⑥ 《国际空间合作宣言》第7条规定:“应当加强和平利用外层空间委员会的作用,除其他外,应发挥在开展探索和利用外层空间的国际合作领域中作为国家和国际活动交流信息论坛的作用。”

⑦ 《国际空间合作宣言》第8条规定:“鼓励所有国家根据其空间能力及其参与探索和利用外层空间的程度,为联合国空间应用方案和国际合作领域的其他倡议做出贡献。”

⑧ 中国代表田玉龙在联合国外空委第57届会议上关于议题“科技小组委员会报告”的发言,网址为http://www.fmprc.gov.cn/ce/cgvienna/chn/hyyfy/t1166981.htm,访问时间为2016年7月29日。

⑨ 联合国和平利用外层空间委员会,网址为http://baike.baidu.com/view/464101.html,访问时间为2016年8月4日。

⑩ 联合国人权委员会编者《人权》,2004年第2期第39页。

⑪ 第2条的第一个备选案文为:“所有各国,特别是拥有相关空间能力以及探索和利用外层空间方案的国家,都应该在彼此接受的基础上协助推动并促进在空间活动长期可持续性方面的国际合作。在这方面,应当特别注意对发展中国家和设有初始空间方案的国家的益处及其利益。各国可自行确定在彼此接受的基础上参与探索和利用外层空间的所有各个方面。在诸如合同和其他具有法律约束力的机制中,开展这类合作事业的条件应该是合理公平的。”第二个备选案文为:“本条准则适用于各种方式的合作,包括政府和非政府之间的合作;商业和科学之间的合作;全球、多边、地区或双边合作;以及处于所有各种发展水平的国家之间的合作。所有各国,特别是拥有相关空间能力以及探索和利用外层空间方案的国家,都应当在彼此接受的基础上协助推动并促进在空间活动长期可持续性方面的国际合作。在这方面,应当特别注意对发展中国家和因同较发达空间能力的国家展开这类国际合作而拥有初始空间方案的国家的惠益和利益。各国可自行确定在彼此接受的基础上参与探索和利用外层空间的所有各个方面。通过诸如合同和其他具有法律约束力的机制来开展这类合作事业的条件应当是公平合理的。”

⑫ “准则[...]至[...]就旨在推动外空活动长期可持续性的国际合作措施向授权开展或开展空间活动的各国政府和相关国际政府间组织提供指导意见。其中包括推动技术合作和能力建设的措施,这些措施的目的是使发展中国家有更大力量根据本国法律、多边承诺、不扩散规范和国际法建设本国的能力”。

⑬ 准则23第4条第一个备选案文规定,“相关国家应当拟定在出口或进口这类受管制物品情况下有关合作的适当法律和行政条例,并且应当寻求就受管制物品的保障而在互利互惠的基础上形成协作关系。各国应当以协议或在国家法律下适当制度化的其他安排为手段,确保在进口国领土上的受管制进口物品的安全和保障。特别是,各国应当协商达成以下的协议:售后监测与核查,以确定受管制物品不存在未经授权使用或继续转让的危险;在国家一级加强最终用户证明和认证程序;依法对合同和基于合同的活动实施监督,以有效便利适当地适用关于最终使用的商定措施,并防止受管制出口物品在进口国领土内出现管辖权争议或用于非法目的的任何情况;确保相关国家机构有权并有能力监测受管制物品的最终使用并在推定最终使用未遵守不扩散规范和原则时采取适当措施。”第二个备选案文规定:“相关国家应当拟订有关这类合作的更强有力的法律和行政条例。各国应寻求形成以平等互利为基础的协作关系。为了使这类协作的潜在利益最大化,各国应当采用协定或安排的手段,规定实施在本国法律下适当制度化的各项措施。”

⑭ 国际空间技术合作主要发生于发达国家之间以及发展中国家之间,偶尔在发达国家与发展中国家之间,但是发达国家之间的合作比较频繁,而且颇有成效。比如欧空局,国际民用空间站的合作就是最好的例子。发展中国家之间的合作较之前者比较少,主要原因是发展中国家的空间技术水平相对较低,就算是中国和印度,与欧美和俄罗斯相比还有很长的距离,而且具有空间能力的发展中国家的数量比较少。

⑮ 目前发展中国家之间的空间合作在技术转让问题的处理比较好,发达国家与发展中国家之间的空间合作比较冷淡,有历史、意识形态、文化和国际政治等方面的原因,在前苏联解体之前,英国为了对抗前苏联,与美国合作非常频繁,这是意识形态和国际政治对抗的结果;而苏联解体之后,意识形态对抗淡化,影响国际合作的因素主要是国际政治的对抗,比如美国对中国的态度可见一斑,中国一再表示愿意参加为美国主导的国际民用空间站的合作项目,甚至连天宫空间站的对接口都设置为与国际空间站一样型号的对接口,但是美国却不同意中国的加入,中国已成为世界上第二大经济体,空间技术发展迅速,美国想通过各种途径遏制中国的进一步发展。

⑯ 例如:联合国内部设置一个消除对妇女歧视的委员会监督《消除对妇女一切形式歧视公约》和《妇女政治权利公约》的条款的遵守和执行。《消除一切形式种族歧视公约》由消除种族歧视委员会监督公约的实施。

⑰ 联合国内部设立人权委员会,受理一些国家或个人对有关国家或个人侵害人权的控诉,并展开调查制定调查报告,该报告虽没有强制约束力,但是能够影响当事国或人的行为。

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