北京航空航天大学学报 (社会科学版)  2017, Vol. 30 Issue (2): 23-31   PDF    
亚轨道商业飞行的法律规制
杨彩霞, 蔡芳菲     
北京航空航天大学 法学院, 北京 100083
摘要:近年来,已有多家企业利用新研发的亚轨道飞行器,开展了以旅游观光为目的的亚轨道商业飞行,亚轨道飞行的商业运输发展势头愈来愈猛。由于空气空间和外层空间的定界一直悬而未决,亚轨道飞行的法律地位也因此处于模糊地带。目前仍缺乏具体有效的国际公约对亚轨道商业飞行进行法律规制,现有的航空法公约和空间法公约能否适用以及如何适用于亚轨道商业飞行成为关键问题。与此同时,以美国、欧盟为代表的国家和地区纷纷制定了亚轨道商业飞行的相关法律规则,以国内法对亚轨道商业飞行活动进行监管并促进其发展。结合相关国际法和国内法的相关规定,对亚轨道商业飞行器的管辖权问题及其造成的损害赔偿责任等方面进行深入研究分析,旨在系统梳理亚轨道商业飞行的法律规制现状,为中国发展亚轨道商业飞行并建立相关监管制度提出初步建议。
关键词 亚轨道商业飞行      航空法      空间法      法律规制      监管     
Regulation of Suborbital Commercial Flights
YANG Caixia, CAI Fangfei     
Law School, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China
Abstract: In recent years, many companies use newly developed suborbital vehicles to carry out suborbital commercial flights for the purpose of tourism. The commercial development momentum of suborbital flights becomes more and more fierce. Because the delimitation between airspace and outer space is problematic, the legal status of suborbital flights becomes highly controversial. There is no special international regulation on suborbital commercial flights, whether the present aviation convention and space convention areapplicable and how to apply them to suborbital commercial flights becomes an important issue. Meanwhile, represented by the United States and the European Union, many countries and regions enacted some special legal rules of suborbital commercial flights to regulate the suborbital commercial flights activities and promote its development with domestic law. Combining with the relevant international law and domestic law, this thesis analyzes the jurisdiction of the suborbital commercial flights and the liability issues, aims at presenting the current situation of legal regulation of the suborbital commercial flights systematically and puts forward some suggestions to promote the development of suborbital commercial flights and establishment of relevant legal regime in China.
Key words: suborbital commercial flights     air law     space law     regulation     supervision    
一、引言

鉴于亚轨道商业飞行的发展趋势,早在2005年,国际民用航空组织 (International Civil Aviation Organization,ICAO) 理事会就批准了将“亚轨道飞行概念”纳入其第175届会议的工作计划 (C-DEC 174/13) 中。区别于传统的航空活动和空间活动,亚轨道飞行是相对于轨道飞行来说的,亚轨道飞行器在冲出大气层后,由于没有达到一定的速度而无法围绕地球进行轨道飞行,很快就会返回空气空间。由于亚轨道飞行在到达太空后的一段时间里也会有失重感,相较于高成本的太空旅游而言更具吸引力,近十多年来,以维珍银河公司 (Virgin Galactic)为代表的一些私人企业都在计划发展亚轨道旅游活动并逐渐付诸实践。亚轨道商业飞行器往往以旅游为目的来运输旅客往返于地球的两点间,但中间又会飞越太空,因此,首要解决的问题就是究竟是航空法还是空间法可以对其进行规制。在此背景下,亚轨道商业飞行是否能构成1944年《国际民用航空公约》(以下简称《芝加哥公约》) 中规制的“国际民用航空飞行”成为了ICAO关注的重点。2014年6月6日,ICAO秘书处针对亚轨道商业太空运输和航空一体化问题向各国分发了问卷,就各国的亚轨道商业飞行和法律规制状况展开了调查。可以获知,亚轨道空间旅游产业尚处于萌发的起步阶段并在持续发展中,相关的服务 (包括亚轨道飞行器的研发、设计、测试和发射等) 提供者也处于发展阶段,发射亚轨道飞行器对发射国和周边国家的安全以及领空主权都产生了一定冲击。亚轨道商业飞行器应该作为航空器 (aircraft) 还是空间物体 (spaceobject) 来对其进行管辖;如果发生事故造成乘客或第三方损害,又应该由哪些主体承担怎样的赔偿责任等问题都引起了广泛的讨论。

2015年3月及2016年3月,ICAO与联合国外层空间事务厅 (United Nations Office of Outer Space Affairs,UNOOSA) 联合召开了两届亚轨道商业飞行研讨会,就亚轨道空间商业运输的发展状况和现有法律框架进行了讨论,同时成立了亚轨道商业飞行研究工作小组,专门对亚轨道商业飞行的运行与监管等问题进行调查研究。当前,亚轨道商业飞行作为新兴的时代产物,并没有明确的国际法制度来规范,只有少数国家或地区 (如美国、欧盟等) 颁布了相关法律、法规、政策对其进行监管。国际航空法和国际空间法的相关公约是否可以应用到亚轨道商业飞行中,还是需要建立一种全新的制度体系是文章研究的重点。

二、亚轨道商业飞行的法律地位

亚轨道商业飞行的特殊性在于亚轨道飞行器既可以在空气空间中进行航空活动,又可以飞越大气层到外层空间进行短暂停留。而空气空间和外层空间最重要的区别就是主权问题,一国的主权只能及于空气空间而不能扩展到外层空间。与此同时,亚轨道飞行器的法律性质也是模糊的,似乎它既属于一种航空器同时又是一种空间物体。因此,研究亚轨道商业飞行的法律地位,来分析对其是应该适用航空法还是外层空间法是很有必要的。

(一) 空气空间和外层空间的定界

根据1944年《芝加哥公约》第1条的规定,各国对其领土之上的空气空间享有完全的、排他的主权。而1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外层空间活动所应遵守原则的条约》(以下简称《外空条约》) 中则规定了外层空间允许所有的国家自由探索和利用,任何一国不能对外层空间提出主权要求或是将其据为己有。作为现有的规范空气空间和外层空间的两个重要条约,《芝加哥公约》和《外空条约》中虽然明确了空气空间和外层空间最大的区别就是是否属于一国主权范围,但是均没有对空气空间或外层空间的范围作规定,也未给出确定这个范围的方法。

迄今为止,外层空间还没有一个国际公认的明确边界。理论上,对外层空间的定界一般存在空间论 (spatial approach) 和功能论 (functional approach) 两种方式。根据空间论,首先就需要确定两个空间之间相对的约定界限;而根据功能论,则是根据飞行器的功能和意义来区分航空和航天活动。[1]其中空间论的界限是多少也是存在争议的,其中较有影响的观点是以人造地球卫星轨道最低高度为外层空间的最低界限,大约为90~110公里或者130公里[2],但并非被所有国家所接受;与此同时,完全依照空间论进行分割式的制度划分很有可能导致对某些特殊的航空航天物体缺乏整体性的监管制度,从而产生监管盲区。而功能论的缺陷则在于无法应对具有双重或多重功能的飞行器,因为随着航空航天技术的发展进步,飞行器的功能和意义可能不仅限于航空或是航天中的某一种,亚轨道飞行器就是典型代表。

Schwarzenberger曾提出:“国际法准则扩大到外空领域,必须以一国的领空与外层空间有明确的界线作为必要条件。”[3]由于美国技术上的领先性,目前已有的大部分亚轨道商业飞行活动都是在美国起飞和着陆,进入的是公海上空,因此,领空上限高度确定为多少并不涉及其他国家。但实践中,在空气空间与外层空间定界模糊的情况下,很有可能发生的情况是,亚轨道飞行器闯入某国所认定的领空范围从而引发国际纠纷。1988年前苏联暴风雪号航天飞机返回时就曾短暂穿越土耳其领空,且并未事先通报,但此后,苏联及其后的俄罗斯都没有再发射航天飞机,因此,不能认为空间物体在他国领空享有无害通过权。[4]55由此可见,不同于海洋法规则,空气空间是不存在无害通过制度的。在此背景下,要研究亚轨道商业飞行的法律地位,还需要进一步分析亚轨道商业飞行器的功能和意义来确定其法律性质。

(二) 亚轨道商业飞行器的法律性质

亚轨道商业飞行器一般存在三大类形式。第一种是仅使用火箭发动机的飞行器,包括两小类:(1) 类似于卫星被垂直发射进入外空后利用降落伞返回地球的飞行器,(2) 被水平地发射进入外空在返回大气层后像普通航空器一样滑行降落于地球表面的飞行器;第二种是同时配备了喷气式发动机和火箭发动机的飞行器,此类飞行器利用喷气式发动机起飞并在空气空间飞行,在到达理想高度后开启火箭发动机将其送达外空,返回地球时依旧使用喷气式发动机完成降落;第三种是双级式飞行器,此类飞行器由两部分组成,一部分是航空器 (运载机),一部分是运载着乘客的火箭,当运载机将火箭运送到某一理想高度时二者分离,火箭发动机开启将乘客送达外空,返回地球时也是滑行降落的

首先可以来分析亚轨道商业飞行器是否可以被界定为航空器。《芝加哥公约》附件中将航空器定义为:大气层中靠空气反作用力作支撑的任何机器,可见,航空器的最大特点就是需要空气的作用力支持。亚轨道飞行器在喷气发动机运作阶段是符合这一要件的,但是当火箭发动机推动其离开大气层后,就失去了空气的作用力支持。

从空间物体 (space object) 角度来看,1972年《空间物体造成损害的赔偿责任公约》(以下简称《责任公约》) 和1975年《关于登记射入外层空间物体的公约》(以下简称《登记公约》) 中都提到了,空间物体包括空间物体的构成部分及该物体的发射载器及其零件,但它们都没有具体界定其构成要件。根据《外空条约》第7条和第8条,可以认为,空间物体一般是指被发射或者意图发射到外空的物体,这又回到了前面讨论的关于空气空间与外层空间的划界问题。[5]第一类单纯利用火箭发动机发射的亚轨道飞行器和其他几类最终利用火箭推动力飞越大气层的亚轨道飞行器,似乎从某种层面来说也属于空间物体。但是根据《登记公约》第4条第1项 (d) 款中关于登记空间物体轨道参数的要求可知,空间物体需要有远地点、近地点等基本要素,而亚轨道飞行器只是短暂进入外层空间并不具备完整的轨道飞行特征,因而显然不属于其规制的空间物体。

有人认为,考虑到亚轨道飞行器最终是以离开空气空间到达外层空间,使乘客感受到失重的目的而运行的,要想确立其法律性质,比较合适的是分两阶段来解释:在不牵涉火箭动力的情况下,它属于航空器;一旦进入火箭发动机开始运作或是运载机与火箭分离阶段,它成为空间物体。[5]然而根据上文分析可知,尽管亚轨道商业飞行器具有航空航天的双阶段性,但是其法律性质很难因为短暂进入外层空间就界定为空间物体,从有利于适用目前现有的国际法规则和实践情况来看,将其列入航空器范畴似乎更为科学合理。

(三) 可适用的法律制度

由于亚轨道商业飞行过程的特殊性,涉及空气空间和外层空间两部分,而目前国际上对空气空间和外层空间的定界也缺乏一个统一的结论,因此,亚轨道商业飞行可适用的法律制度还是应该从国际航空法和国际空间法两方面来分析。

国际空间法律制度主要是由五大公约构建起来的,他们分别是:1967年《外空条约》、1968年《营救宇航员、送回宇航员和归还发射到外层空间的物体的协定》(以下简称《营救协定》)、1972年《责任公约》、1975年《登记公约》和1979年《指导各国在月球上和其他天体上活动的协定》(以下简称《月球协定》)。国际空间法律体制度在主权的适用范围、承担责任的主体以及登记制度等方面和国际航空法是存在较大差异的,对于具体的空间活动的规范具有重要意义。然而若要将其适用于亚轨道商业飞行,其本身就会造成一种模糊不清的状态:一方面,《外空条约》中并没有给外空活动进行明确的定义,而《登记公约》中关于空间物体登记要素的规定则是直接排除了亚轨道飞行器的适用;另一方面,到达轨道是否属于可以适用国际空间法的一个必要条件并不明确,《外空条约》中提到的外层空间并不是轨道,从空间活动的国家责任来看似乎到达轨道又不是必需的 (如在外空,亚轨道商业飞行器与某一空间碎片发生碰撞产生损害赔偿责任,依然应该适用《责任公约》)。由此可见,国际空间法律制度在规范私人商业运输活动方面 (尤其是亚轨道商业飞行的运营者、人员和乘客的法律地位等问题) 是存在很大缺陷的,这就构成了亚轨道商业飞行适用国际空间法的法律障碍。

而从国际航空法层面来看,除了《芝加哥公约》及其附件以外,还有很多国际航空法规则对民用航空运输进行了规范,主要包括1929年在华沙签订的《统一国际航空运输某些规则的公约》(以下简称《华沙公约》)、1999年在蒙特利尔签订的《统一国际航空运输某些规则的公约》(以下简称1999年《蒙特利尔公约》) 等。ICAO有权依据《芝加哥公约》各项附件内容,即《标准和建议的做法》(Standards and Recommended Practices,SARPs) 来监管成员国的所有民用航空器,来确保国际民航飞行的安全和有序发展;理论上,这一权利也可以适用于亚轨道商业飞行。但是,国际航空法要适用于亚轨道商业飞行同样存在一些问题:一方面,《华沙公约》和《蒙特利尔公约》中的国际运输对于亚轨道飞行而言如何判断存在问题 (现有的亚轨道商业飞行主要是从一国领土内起飞、着陆或发射,并不涉及越过他国领土);另一方面,《芝加哥公约》附件7中界定的航空器是否可以完全适用于亚轨道商业飞行器。

根据以上对现有国际空间法和国际航空法的分析,可以明确的是,规范亚轨道商业飞行的统一国际法律机制是不存在的。亚轨道商业飞行想要完全适用国际空间法律制度或是国际航空法律制度都存在一定障碍。目前只能零散地适用其中一些法律规则对其进行规制,如《外空条约》《芝加哥公约》以及可以同时规范空间活动和航空活动的国际无线电法规,即联合国国际电信联盟 (International Telecommunication Union,ITU) 的《无线电规则》(ITU Radio Regulations) 等。笔者认为,对其进行国家层面的具体规制是较好的选择,目前已有以美国为代表的国家制定了专门规范亚轨道商业飞行的法律规范,虽然只能起到国内法层面的效果,但是在加强法律确定性、促进科技创新等方面起到了良好的影响。

三、亚轨道商业飞行的管辖权问题

管辖权,是一个主权国家制定并施行法律规定的一种权力,一般包括立法管辖权和司法管辖权。只有一个国家拥有管辖权并且不存在任何限制时,才可以对某一活动进行法律规制,对管辖权的限制一般包括国内法和国际法两方面:国际法决定国家管辖权的容许限度,比如一个国家只能在不干涉他国主权的基础上行使其管辖权;而国内法则决定国家实际行使管辖权的范围和方式,比如一个国家如何在国际法允许的范围内行使管辖权。[6]亚轨道商业飞行的管辖权问题,应在遵循国际管辖原则的基础上,结合航空法和空间法的相关规定来确定。

(一) 管辖权问题的核心:登记制度

国际民事案件的管辖权问题一般遵循属地管辖原则、属人管辖原则、普遍管辖原则、专属管辖原则和保护性管辖原则。对于可能涉及多国主体的亚轨道商业飞行,要分析其管辖权问题,首先需要明确对亚轨道商业飞行器应采取怎样的登记制度。

就航空器而言,《芝加哥公约》中规定,航空器具有其登记的国家的国籍且不可双重登记,登记相关问题应符合该登记国的法律和规章。如中国就有《中华人民共和国民用航空器国籍登记条例》和《中华人民共和国民用航空器权利登记条例》对航空器的登记问题进行具体规范。一般而言,如果某一航空器的所有权人是具有某国国籍的个人或企业,就应该在该国登记机构办理航空器登记。在一国对航空器进行登记实际上向该国赋予了一系列权利与义务,该国有责任保证具有该国国籍的航空器在适航性、空中交通管制和无线电通讯等方面遵守相关的国际法和国内法。

而空间物体的登记制度,在《登记公约》中进行了详细的规定。不同于航空器登记,空间物体的登记是强制性的,只要发射了空间物体,就必须登记。无论发射国为一国或多国都应在某一确定的发射国进行登记并向联合国秘书长报告,由其保存一份空间物体登记册记录发射国报告的具体信息。

对于亚轨道商业飞行器而言,目前没有明确的国际法对其登记制度进行规定。但是根据上文的分析,亚轨道商业飞行器具有双重法律性质,因此,其登记制度也应该是具有双重性的。亚轨道商业飞行器的所有者可根据自己的国内法对其进行航空器登记;当其实际投入运营后,将其依靠火箭动力单独飞行的时间作为发射时刻[7],由所在发射国根据相关制度进行空间物体的登记。值得注意的是,根据《登记公约》第2条,发射国在“进入或越出地球轨道”时需要登记,而亚轨道商业飞行器根本没有进入地球轨道飞行,从而无法适用《登记公约》的规定。由此可见,亚轨道商业飞行器的登记制度目前只能依据各国国内法。

(二) 管辖权的确定

首先毋庸置疑的是,各国对于涉及本国的亚轨道商业飞行活动享有立法管辖权,这是国家主权的一部分。但由于缺乏一个明确统一的亚轨道商业飞行器的国际登记制度,要确定亚轨道商业飞行的司法管辖权问题,需要结合现有的航空法和空间法规则来进行分析。

在航空法领域,《芝加哥公约》明确规定了各国对其领空享有完全排他的主权,当亚轨道商业飞行器飞经他国领空时,根据属地管辖原则,该被飞经的国家对在其领空范围内的飞行活动享有管辖权。拓展到具体问题层面,比较有代表性的就是1999年《蒙特利尔公约》和2014年《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约〉的议定书》(以下简称《蒙特利尔议定书》) 中分别对国际民用航空运输案件和航空器内犯罪案件的管辖权的确定,涉及航空器登记国管辖、航空器起飞地国管辖、航空器降落地国管辖和航空器经营人所在国管辖等。当亚轨道商业飞行器在被界定为航空器的法律属性时,可以类推适用以上公约中的规定,来确定具体案件的司法管辖权。

当亚轨道商业飞行器作为空间物体的法律属性出现时,根据《外空条约》第8条规定,空间物体的登记国应对该空间物体及其所载任何人员保持管辖及控制。此条中登记国的管辖权并不是专属管辖权,其他国家也可以根据国际民事案件的管辖权原则行使管辖权。举例来说,亚轨道商业飞行器登记国为A国,在其穿越大气层失重的过程中,乘客X撞到乘客Y造成其小腿骨折,二人均为B国人,在此情况下,二人的侵权纠纷应按照属人管辖原则由B国进行管辖更为合适。

与此同时,1998年《关于建立和利用国际空间站政府间协定》(以下简称《政府间协定》) 中包含了一条关于刑事管辖权的规定。该条基于保护性管辖权原则,规定了对发生在外空的刑事案件,受害人所在国享有管辖权。但如果在外空旅游中,《政府间协定》的非成员国成为刑事犯罪的目标,还能由非成员国管辖吗?[8] 116在此情况下,各国为保障自身权益,可以通过扩大其国内刑法的管辖权范围来解决亚轨道商业飞行中的刑事犯罪问题。

总的来说,亚轨道商业飞行器的登记制度是确定亚轨道商业飞行活动管辖权的核心。在当前缺乏专门国际法规范的情况下,可以结合现有航空法和空间法相关公约的规定来确定亚轨道商业飞行的管辖权问题,但是针对刑事管辖权,为避免出现“管辖空白”的情况,各国有必要扩大其航空器或空间物体登记机构的管辖权范围。

四、亚轨道商业飞行中的损害赔偿责任

一旦亚轨道商业飞行真正投入大规模实践并系统运营之后,不可避免地会像航空运输和外空活动一样发生意外情况,产生相应损害结果,受害人可能包括直接参与亚轨道商业飞行的乘客或是与亚轨道商业运输合同完全不相关的第三方。由于亚轨道商业飞行中涉及的主体众多,在何种情况下产生怎样的损害结果,需要谁向谁来承担损害赔偿责任等问题也是需要有明确的法律制度来进行规制的。目前,针对亚轨道商业飞行并没有明确的责任制度来规制,可以从现有的国际航空法、国际空间法是否得以适用来进行深入分析。

(一) 对乘客的损害赔偿责任

1.国际航空法的适用

国际民用航空运输中承运人对乘客的损害赔偿责任主要是由1929年《华沙公约》为主体构建的华沙体系和1999年《蒙特利尔公约》来进行规制的。其中国际运输是指航班出发地和目的地处于两个不同主权国家之间,且这两个国家都是公约的缔约国;或者是航班的出发地和目的地虽然在同一个缔约国家内,但不是由于技术性经停的原因临时降落,而是事先约定在另一个国家有一个经停地,此时不论该经停地国家是否是公约缔约国,都属于国际运输。因此,亚轨道商业飞行要适用这两个公约的话,需要满足两个条件:一是国际性,二是亚轨道商业飞行器处于航空器性质阶段。

第一种情况:在不满足国际性的条件下,对于亚轨道商业飞行的乘客赔偿责任就会适用各相关国家的国内航空法。但是以中国为例,《中华人民共和国民用航空法》中并没有对航空器的定义加以确定,亚轨道商业飞行器是否属于其规制的范围尚不明确,是否可以将第一阶段的亚轨道商业飞行器作为民用航空器适用该法,是存在探讨空间的。

第二种情况:在满足国际性的条件下,在亚轨道商业飞行器可以被界定为航空器时,可以适用《华沙公约》和1999年《蒙特利尔公约》中承运人对乘客的损害赔偿责任的规定。具体来看,《华沙公约》为平衡承运人和乘客的利益,确立了承运人的过错推定责任原则 (即如果承运人证明自己主观没有过错或者证明伤亡是由第三人的过错造成的,才可以不承担损害赔偿责任),而赔偿责任限额也仅为固定的12.5万法郎。随着航空产业的发展,为保护乘客利益,逐渐出现了严格责任制度,即不问承运人主观是否有过错,只要其行为与损害结果之间存在着因果关系,就应当承担民事责任。发展到1999年《蒙特利尔公约》,承运人对乘客的损害赔偿责任已经形成了多样化的归责原则,其中最为核心的就是:对于乘客伤亡的情况,实行“双梯度责任原则”。可以说,经过修订后达成的1999年《蒙特利尔公约》,是在航空产业趋向成熟后,力求平衡航空运输业和其他各方的利益 (尤其侧重于保护乘客和第三方利益)。[8]112

因此,在满足一定条件的情况下,可以适用国际航空法公约来确定亚轨道商业飞行中承运人对乘客的损害赔偿责任。尽管如此,仍然存在一些不可忽视的障碍,例如:亚轨道商业飞行的国际性应如何界定,如何确定具体损害事故发生时的亚轨道商业飞行器是否处于航空器阶段,严格的责任制度是否会阻碍亚轨道商业飞行产业的发展,等等。

2.国际空间法的适用

在国际空间法领域,只有国家能对外空活动造成的损害结果承担国家责任,即使这种损害结果实际上是由私人企业造成的。由此可见,目前的外空责任体制实际上是将外空商业活动排除在外的,并且只涵盖以探索和科研为目的而将仪器和宇航员送入外层空间的国家或者国际非政府组织。[8]110这就意味着国际空间法并没有直接为亚轨道商业飞行提供法律基础。

具体来看,《责任公约》中规定了两种发射国应负责任的情况:一是由其空间物体对地球表面或者飞行中的航空器造成的损害承担绝对责任,二是在地球表面以外的其他地方由一国的空间物体对另一国的空间物体或者运载于该空间物体上的人员或财产造成的损害承担过失责任。同时,《责任公约》第7条排除了该公约对发射国国民和特定外国国民的适用,其中特定外国国民是指:在发射国的空间物体从发射至降落的任何一个阶段里进行了操作,或者是应发射国的邀请,在即将发射空间物体的地带、空间物体的回收区域内活动的外国公民。而亚轨道商业飞行中的乘客一般情况下即使不是发射国的国民,也会被认为是参与了发射活动的特定外国国民,从而无法适用《责任公约》中的规定。因此有学者认为,必须制定相应的国内立法来解决本国国民和特定外国国民的损害赔偿问题。[9]56

(二) 对第三方的损害赔偿责任

1.国际航空法的适用

第三方在亚轨道商业飞行活动中是指没有直接参与该亚轨道商业飞行活动的人,即亚轨道商业飞行器所有者、亚轨道商业飞行组织者、乘客等以外的人,与相关当事人之间也不存在合同关系。[5]20

在国际航空法领域,有1952年《罗马公约》、1978年的《蒙特利尔议定书》,以及2009年在国际航空法外交会议上通过的《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》和《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》。[9]但1952年《罗马公约》的批准国非常少,在解决航空器的第三方责任问题上作用有限。虽然2009年的两项公约是对《罗马公约》的发展,为航空运输的运营人确立了“双梯度责任制”并设立了国际民用航空专用赔偿基金,但均未生效。可见,当亚轨道商业飞行器处于航空器属性阶段时,因其对第三人造成损害后果的情况下在国际航空法领域可以适用的相关生效公约也比较少。而且由于亚轨道商业飞行比一般航空运输速度更快,在实践中,具体的损害时间很难确定,要区分亚轨道商业飞行器是否处于航空器阶段就更为复杂,所以笔者认为,现有的国际航空法律制度在解决亚轨道商业飞行活动中损害赔偿责任问题上存在很大局限性。

2.国际空间法的适用

《外空条约》第7条规定,发射国对其发射的空间物体及其构成部分造成另一国或其自然人、法人的损害应负国际上的责任。对第三人损害承担责任的主体是国家,而且还排除了发射国国民和特定的外国国民作为受害人的适用情况。在亚轨道商业飞行活动中,当亚轨道商业飞行器在火箭推力下进入外空后,可能因碰撞对其他国家的空间物体造成损害,这时就需要发射国按照《责任公约》中的规定对损害结果承担国家赔偿责任。但在发射国承担赔偿责任后,可以依据国内法向造成上述损害的私人主体进行追偿,这也需要各国国内法针对亚轨道商业飞行进行完善。此外,在现有空间法的责任体制下,有关国家可能会因未尽到对本国发射或登记的亚轨道商业飞行器的批准和监管义务而承担国家责任,这也进一步要求各国积极应对亚轨道商业飞行的发展现状,从国内法方面完善对亚轨道商业飞行的法律规制。

五、亚轨道商业飞行法律规制的现状 (一) 国际法的欠缺

由于亚轨道商业飞行很难被界定为单纯的航空活动或是航天活动,目前国际上实际是没有明确的法律制度对其进行规范的。如果完全适用目前的国际空间法或国际航空法的制度进行规制,会存在诸多问题。从外空法层面来看,航天活动多为国家责任,这就导致对私人商业运输活动 (尤其是责任问题) 的法律规制存在严重不足。就航空法层面而言,当前的国际航空法制度实际是随着民用航空产业的不断发展在进行完善的,当前的民用航空产业已趋成熟化,相关法律制度对承运人责任的规定要求较高,如果将其照搬适用于新兴的亚轨道商业飞行,不免会产生一定的负面影响。

因此,在国际法欠缺并且短期内无法达成一致的背景下,各国依据自身的立法利益需求,从国内法层面来对亚轨道商业飞行进行法律规制和监管,是当下的趋势和较好的选择。[10]

(二) 典型国内法

1.美国

美国是第一个针对亚轨道商业飞行颁布特殊法的国家。具体包括《商业航天发射法修正案》(Commercial Space Launch Amendment,CSLAA)和联邦航空管理局 (Federal Aviation Administration,FAA) 制定的相关管理条例。有一些州也制定了专门的法律来规制从他们各自的领土发射亚轨道商业飞行器的制造者和运营者的民事责任。 [11]

2004年12月,在亚轨道商业飞行发展愈演愈烈的背景下美国通过了CSLAA。CSLAA可以适用于以下情况的亚轨道商业飞行活动:(1) 飞行器从美国领土内发射的;(2) 飞行器发射地在美国领土外,但是在美国领土附近区域;(3) 飞行器发射地既不在美国领土范围内,也不在其他任何国家领土范围内,运营者私人实体在国外成立但是其实际控制权属于美国国民,在没有签订相关协议的情况下,美国有管辖权;(4) 发射地在国外,但是美国没有与该国签订相关协议,美国有管辖权。可见,CSLAA有域外适用的效力,这种适用范围的扩大实际是为了保护美国在海外的相关产业。

最重要的是,CSLAA中专门制定了相关亚轨道商业飞行器的认定适航标准和相关登记及颁发许可证的管理制度,规定由FAA下属的商业航天发射办公室为亚轨道商业飞行颁发许可证,此种颁发许可制度也成为了美国规范亚轨道商业飞行活动的核心。实践中,英国维珍银河公司于2016年7月底收到FAA的许可证,可以继续其亚轨道太空飞机“团结号”的测试,这也从侧面反映了美国实际上将亚轨道商业飞行活动纳入了航空活动的管辖范畴。

与此同时,根据该法规定,空间飞行的运营者必须以书面形式告知空间飞行活动的参与人存在的风险和飞行器的安全记录。如果该飞行器没有通过FAA的安全认证,该信息必须被告知空间飞行活动的参与人,由此确立了亚轨道商业飞行中的知情同意 (informed consent) 制度。知情同意要求亚轨道商业飞行的运营者在获得飞行活动参与人的知情同意后才能进行亚轨道飞行。运营人具体的告知义务除以上提到的,具体还包括:存在已知的会造成重伤、死亡、残疾、全部或部分丧失生理或精神机能等情况的危害和风险,存在不可知的其他危害等。乘客必须被提示在空间飞行期间存在不可忽视的持续性伤害甚至是死亡的可能性。乘客在获悉上述信息后,也需要出具一份书面的同意书,其中需要包括以下事项:(1) 明确指出该份同意书适用于哪个具体飞行器;(2) 说明参与人已经充分了解该种风险而且是自愿参与该项亚轨道商业飞行活动的;(3) 签署姓名和日期。知情同意制度可以使亚轨道飞行的运营者在履行告知义务的情况下免除对乘客的损害赔偿责任,一定程度上保护了处在新生期的亚轨道商业飞行产业。

美国出于保护本国利益和新兴产业的目的,专门针对亚轨道商业飞行颁布特别法对其进行监管的举措具有重大意义。对本国而言,可以有效鼓励相关产业蓬勃发展;对国际而言,一定程度上填补了现有的法律空白并为其他国家提供了借鉴。

2.欧盟

近几年,欧洲一些亚轨道商业飞行项目都在起步发展阶段,亚轨道商业飞行的研发者和运营者都迫切需要一个明确且稳定的法律制度来为自身发展提供法律保障,这就导致了欧洲各国也和美国2004年时一样,面临着相同的需求,那就是:在避免过度管控而导致阻碍亚轨道商业飞行产业发展的前提下,是否需要构建专门的法律制度来保障亚轨道商业飞行的安全,或是直接对现有法规进行补充完善。同时,由于一项亚轨道商业飞行活动过程可能遍布欧洲多国,而欧洲各国领土范围小,联系密切,以欧盟为主体进行法律规制成为较好的选择。

2008年10月,在罗马举行的国际空间安全促进会 (International Association for the Advancement of Space Safety,IAASS) 第三届大会上,欧洲航空安全局 (European Aviation Safety Agency,EASA) 的很多官员提出一项在EASA建立特别法来对亚轨道飞行进行规制的提案。 2010年,在布拉格召开的第61届国际空间大会上,类似的一份提案再次被提出。在这些提案文件中,亚轨道飞行作为一种航天活动被提出,但是考虑到EASA的管辖范围,他们排除了以纯火箭动力垂直发射而没有机翼的飞行器的适用,将亚轨道飞行器统称为“亚轨道航天飞机”(Suborbital Aeroplanes),并认为其在空气空间是通过空气动力上升的,应该属于航空器,而其适航性、机组人员等都应归属EASA管辖。基于此种原因,EASA必须履行其职责,对亚轨道飞行、亚轨道飞行器及其运营等方面进行监管。而根据EASA现有的法规,欧洲所有的民用航空器需要EASA为其颁发合格证书,即使其只用于纯粹的国内运输。在此背景下,EASA应该针对亚轨道飞行去完善现有的法律规则,而对于外空部分,可以交由欧洲各国独立去监管。由此可见,EASA已经完全做好准备为亚轨道商业飞行提供相关监管服务,但是具体的落实还需要欧盟委员会通过。

六、结语

亚轨道商业飞行作为一种现代科技发展的产物,具有巨大的发展潜力,但是由于亚轨道商业飞行器的双重属性,很难将其划分为航空活动或外空活动中的一种,由此对传统的国际空间法和国际航空法构成了一定挑战。鉴于目前并不存在规范亚轨道商业飞行的国际法律机制,实践中可以灵活适用现有的《芝加哥公约》《外空条约》及ITU的《无线电规则》等国际公约。与此同时,针对目前已有的国际实践,将亚轨道商业飞行纳入航空法领域由ICAO及各国航空主管机构根据现有的国际法规则和国内相关航空法对其进行监管是较为科学合理的选择,但不应忽视亚轨道商业飞行仍处于起步阶段,完全适用现有发展成熟的航空法体制也存在问题。因此,现有亚轨道商业飞行法律规制问题依然存在缺陷,为应对现有亚轨道商业飞行的发展状况,还应积极促进各国发展国内立法对亚轨道商业飞行进行法律规制和监管。在此背景下,中国作为航空航天大国,为保护本国利益并促进这一新兴产业的发展,可以借鉴美国已有的相关法律法规,从亚轨道商业飞行的准入、亚轨道商业飞行器的登记和管理、管辖、责任承担等方面制定法律法规,对亚轨道商业飞行进行监管。

注释:

① ICAO Working Paper, LC/36-WP/3-2, Appendix A: C-WP/12436, p.2.

② 轨道飞行 (Orbital Flight) 是指航天器进入太空后至少达到第一宇宙速度而可以在宇宙空间中围绕地球在某一轨道上持续运行的飞行。网址为https://en.wikipedia.org/wiki/Orbital_spaceflight

③ 维珍银河公司由英国理查德·布莱森爵士创立,是一家私人太空旅游公司,计划提供亚轨道私人太空飞行服务。网址为http://www.virgingalactic.com/

④ ICAO State Letter, AN 1/64-14/41, ATTACHMENT.

⑤ 参见:1967年《外空条约》第1条和第2条。

⑥ UN Doc. A/AC.105/787.

⑦ 如蓝色起源公司 (Blue Origin) 的“New Shepard”,网址为https://www.blueorigin.com/news/update/flight-test-goddard-low-altitude-mission

⑧ 如XCOR公司的“Lynx”,网址为http://www.airspacemag.com/space/the-lynxs-leap-7850887/?c=y%3Fno-ist

⑨ 如Rocketplane Kistler公司的“XP”,网址为http://www.rocketplane.com/spec_and_description.html

⑩ 如维珍银河公司的“Spaceship Ⅱ(太空船二号)”。

⑪ 参见:《芝加哥公约》附件7,Chapter 1。

⑫ 参见:《责任公约》第1条,《登记公约》第1条。

⑬ 参见:《登记公约》第4条第1项d款,“基本的轨道参数,包括:交点周期、倾斜角、远地点和近地点。

⑭ 参见:《芝加哥公约》第17~21条及其附件7。

⑮ 参见:《登记公约》第2~4条。

⑯ 参见:《登记公约》第2条第1款规定,发射国发射的空间物体“进入或越出地球轨道”时应登记。

⑰ 参见:1999年《蒙特利尔公约》第33条和《蒙特利尔议定书》第4条。

⑱ 参见:《政府间协定》第22条。

⑲ 参见:《华沙公约》第1条和1999年《蒙特利尔公约》第1条。

⑳ 参见:《华沙公约》第17~19条、第22条。

㉑ 参见:1999年《蒙特利尔公约》第17.1条和第21条:“双梯度责任”是指,以11.3万特别提款权 (SDR) 为界限,承运人对旅客伤亡的损害赔偿在11.3万SDR之内的,承担严格责任;在11.3万SDR之上的,仍承担华沙公约规定的过错推定责任。

㉒ 参见:《责任公约》第2条。

㉓ 参见:《责任公约》第3条。

㉔ ICAO Doc No. 44, 1/05/09. Final Act.网址为http://www.icao.int/secretariat/legal/DCCD2009/Final%20Act/dccd_final_act_mu.pdf

㉕ 只有49个缔约国,且包括中国、美国在内的航空大国都未加入该公约。网址为http://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/Rome1952_EN.pdf

㉖ 参见:《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》第4条。

㉗ 参见:《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》第8条。

㉘ 网址为http://www.icao.int/secretariat/legal/List%20of%20Parties/2009_GRC_EN.pdf及http://www2.icao.int/en/leb/List%20of%20Parties/2009_UICC_en.pdf

㉙ Commercial Space Launch Amendments Act (CSLAA), Pub. L. No. 108-492 (2004).

㉚ Virginia (2007), Florida (2008), New Mexico (2010), Texas (2011) Colorado and California (2012).

㉛ 49 USC § 70104(a).

㉜ 14 CFR § 435.8, 440.

㉝ 参见国家航天局:“维珍银河获许可”,网址为http://www.cnsa.gov.cn/n6463984/n6463986/c6639472/content.html

㉞ 49 USC § 70101(5)(d).

㉟ 14 CFR § 460.45(a).

㊱ 14 CFR § 460.45(f).

㊲ 网址为http://iaass.space-safety.org/

㊳ Jean-Bruno Marciacq, Yves Morier, Filippo Tomasello, Dr. Zsuzsanna Erdelyi & Dr. Michael Gerhard, Towards Regulating Sub-orbital Flights—An Updated EASA Approach, in Space Transportation Solutions and Innovations, Presented at the 61st IAC (Oct. 2010).

㊴ 出处同B38摘要部分。

㊵ Aviation Law in the European Union, Article 2.2.

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