2016年8月8日，中国民用航空局发布了《中华人民共和国民用航空法》(修订征求意见稿)(以下简称《民航法》(意见稿))，面向全社会公开征求意见。据媒体报道，《民航法》(意见稿)“对78个法律条文进行了修订或删除，新增24条”^①，这应当是1995年《民用航空法》颁布实施20年后最大、最彻底的一次修订，这是修订的一大亮点，是对危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为作出了明确规定。《民航法》(意见稿)第150条之八列举了14种危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为，这些行为包括从劫机和劫持人质等严重罪行，到抢占座位、辱骂机组人员等一般性违法行为，全面涵盖了各种常见的非法干扰行为。该条款应当是为了因应近年来全球范围内危及民用航空安全的各种事件频繁多发的趋势，中国在民航安保领域采取的重大立法步骤。然而，人们应当看到的是，虽然本次修法在很大程度上反映了国际民航安保条约在打击和制止危及民用航空安全的非法干扰行为方面的新发展，但是在对非法干扰行为的立法模式、管辖权和法律责任等方面，距离国际条约的要求仍有一定的距离，不论是从全面履行条约义务，还是从更好地维护民用航空安全的角度，都有进一步完善的空间。文章将从国际民用航空安保条约的视角出发，探讨如何完善中国打击危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为的相关法律规定。

一、国际条约对非法干扰行为的规定

与战争法和海洋法等传统国际法部门相比，国际航空法是国际法中一个比较新的分支。“航空法是本世纪初，随着飞机的发明和航空科学技术的发展，而准建形成的一个新的法律学科”，国际航空法的形成过程主要是通过一系列的国际条约来完成。^[1]1-6从国际法的自身特点来看，它并无国内法那样完整、有效的立法、司法和执法体系，国际法的实施在很大程度上仍然依赖于世界各国的努力和配合。因此，当国际条约试图打击和制止某些行为时，通常的方法是将该类行为规定为犯罪或者不法行为，要求缔约国在国内法上规定该类型的非法性，同时为缔约国设立某些形式的管辖权，由缔约国通过国内法来实施对该类行为的打击和制裁。因此，文章在分析国际条约对非法干扰行为的规定时，主要围绕国际民航安保条约中对非法干扰行为的列举清单和管辖权条款来进行。

1944年在芝加哥召开的国际民用航空会议签订了《国际民用航空公约》(《芝加哥公约》)，并据此成立了国际民用航空组织(ICAO)，为战后国际民用航空建立了法律和组织框架，是现代国际航空法的基础。^[2]1944年时二次大战尚未结束，当时的民用航空业尚处于起步阶段，乘坐民航飞机的主要是少数富裕阶层，机上发生的各种犯罪或其他干扰行为并不突出，国际民用航空会议在当时关注的重点是“为立即建立国际临时航线和服务作出安排”，以及“建立一个过渡性理事会，收集、记录和研究有关国际航空的数据，并对国际航空的进步提出建议”^[3]，因此，该会议通过的《芝加哥公约》中并未提到飞机上发生的犯罪或者其他干扰行为^②。

20世纪50年代后，国际民用航空业高速发展，飞机成为主要的国际旅行交通工具之一。与此同时，发生在飞机上的犯罪和其他干扰行为日益增多，给民用航空飞行安全和机上乘客的人身和财产带来威胁。但是，正如上文中提到的那样，《芝加哥公约》并未对打击和制止飞机上发生的犯罪和其他干扰行为作出具体规定。事实上，《芝加哥公约》中只规定了航空器的登记国对航空器的管辖权，并未明确提及登记国对航空器内的人员享有管辖权，因此，登记国对航空器内的人或事是否享有管辖权是不清楚的。这种不足的负面影响在坚持“刑法属地主义”的英美等国表现得尤为突出。例如:在“美国诉科多瓦”案中，美国人科多瓦与好友在乘坐美国飞往波多黎各的航班上醉酒后发生斗殴，并引发乘客围观造成飞机倾斜，威胁到飞行安全，而且科多瓦还打伤了出面干预的女乘务员。当该航班在美国纽约降落后，警察将科多瓦逮捕，后该案件提交法院审理。但是，受理案件的纽约东区联邦法院却找不到对本案的管辖根据，只好作出美国法院对此案无管辖权的裁决，并将案犯予以释放。^[1]420-421

这个明显的缺陷首先是由1963年《关于在航空器内犯罪和某些其他行为的公约》(以下简称1963年《东京公约》)来弥补的。1963年《东京公约》第2章“管辖权”共包括第3条和第4条两个条款，分别规定了登记国对航空器内犯罪和行为的管辖权^③；以及非登记国的属地管辖权、属人管辖权、保护管辖权，以及基于条约享有的普遍管辖权^④。这里的第4条规定的显然是传统的管辖权类型，而真正具有创新性的是第3条规定的航空器登记国的管辖权。而与此同时，1963年《东京公约》第1条第1款规定:“本公约适用于:(一)违反刑法的罪行；(二)危害或能危害航空器或其所载人员或财产的安全、或危害航空器上的良好秩序和纪律的行为，无论是否构成犯罪行为。”这是国际民航安保条约第一次对非法干扰行为的类型作出规定。此外，1963年《东京公约》第11条还对非法劫持航空器的行为作出了规定^⑤。

在1963年《东京公约》制定后不久，国际社会突然进入了劫机犯罪的高发期，并在20世纪60年代末达到了高潮。1968年，全球发生了30起劫机事件^⑥，这个数字在1969年上升到了91起，几乎相当于之前20年发生的劫机事件的总和的两倍。^[1]446[4]229 1963年《东京公约》第11条只是把劫机行为规定为犯罪，但是却没有规定相应的惩治规则，因此，在该公约遏制劫机行为时显得软弱无力。面对国际民用航空日益严峻的安全形势，国际社会迅速作出反应，在国际民用航空组织的主导下接连通过了1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》(以下简称1970年《海牙公约》)和1971年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(以下简称1971年《蒙特利尔公约》)。1970年《海牙公约》和1971年《蒙特利尔公约》是一对姐妹公约，当时国际民用航空组织法律委员会讨论起草新公约时，就有意起草两个文件，分别处理劫机和在飞机上放置爆炸物的行为，所以1970年《海牙公约》和1971年《蒙特利尔公约》实际上是同时起草的:1970年《海牙公约》第1条第1款对劫机行为作出了规定^⑦；1971年《蒙特利尔公约》第1条第1款规定了劫机之外的5种危害民用航空安全的行为^⑧。这两个条款极大地丰富了危害民用航空安全的非法干扰行为的清单；在管辖权方面，1970年《海牙公约》和1971年《蒙特利尔公约》也有了较大进展:1970年《海牙公约》在登记国管辖权之外，增加了降落地国管辖权、承租人主营业地或者永久居所所在国家的管辖权^⑨；1971年《蒙特利尔公约》在属地管辖权和登记国管辖权之外，同样增加了降落地国管辖权、承租人主营业地或者永久居所所在国家的管辖权^⑩。与此同时，1970年《海牙公约》第4条第2款和1971年《蒙特利尔公约》第5条第2款还规定了普遍管辖权。^⑪应当注意的是，上述两公约增加了承租人主要营业地和永久居所地的管辖权，是为了因应国际民航经营中越来越经常出现的飞机租赁现象，而降落地国管辖权被证明是一种极为重要的补充性管辖权。

1974年1月，国际民用航空组织通过了《芝加哥公约》附件17。附件17除了包括了上述1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》和1971年《蒙特里尔公约》的一些要求之外，还要求每个成员国建立负责安保的政府机构，制定国家民航安保方案，该安保方案用于阻止武器、爆炸物或者其他危险装置进入飞机；附件17要求对乘客、行李、包裹和邮件进行检查，对保安人员的背景和资质作出审查，并对安保人员进行适当的培训。^[4]234

随后，为了应对在飞机上和机场内放置炸弹等危害国际民用航空安全的新型犯罪，国际民用航空组织相继组织制订了1988年《制止在用于民用航空的机场发生的非法暴力行为以补充〈关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约〉的议定书》(以下简称1988年《蒙特利尔议定书》)和1991年《关于标注塑性炸药以便探测的公约》(以下简称1991年《蒙特利尔公约》)。1988年《蒙特利尔议定书》第1条第1款将在机场上实施爆炸，以及其他破坏机场设备或者停在机场上的飞机，从而危害民用航空安全的行为认定为犯罪^⑫，从而再次扩展了非法干扰行为的清单。1988年《蒙特利尔议定书》和1991年《蒙特利尔公约》在管辖权方面并没有任何扩展。

1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》、1988年《蒙特利尔议定书》和1991年《蒙特利尔公约》等5部国际民用航空保安条约与《国际民用航空公约》附件17一起构成了国际民用航空保安法律体系。对上述5部公约有关非法干扰行为的清单及管辖权条款进行分析，使人们对现行有效的有关打击和制裁非法干扰行为的国际法规范有了一个基本的认识，但是，人们仍然需要注意的是，2010年9月国际民用航空组织在北京举行的航空保安外交会议通过了《制止与民用航空安全有关的非法行为的公约》(以下简称2010年《北京公约》)和《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》(以下简称2010年《北京议定书》)，这两个国际条约分别是对1971年《蒙特利尔公约》和1988年《蒙特利尔议定书》，以及1970年《海牙公约》的修订和补充。虽然，2010年《北京公约》和2010年《北京议定书》尚未生效，但是国际民航安保条约并非像WTO协定那样的缔约国交换利益的协定，安保条约更多地是为了国际社会的共同利益来协调缔约国的行动，一国在安保条约生效之前，根据本国的实际情况提前在国内立法中实施安保条约中的某些规定，是有利于维护该国国内和国际民用航空安全的。因此，文章将2010年《北京公约》和2010年《北京议定书》纳入研究范围对于完善中国相关立法有着重要现实意义。

2010年《北京公约》第1条制定了一份危害民用航空安全的各种罪行的详细清单，不仅涵盖了已有安保条约规定的除劫机犯罪之外全部罪行，还新增加了利用民用航空器作为武器罪^⑬，这显然是对美国“9·11事件”的回应。在管辖权方面，2010年《北京公约》增加了一项强制性管辖权“罪行是由该国国民实施的”，以及两项任择性管辖权“(一)罪行是针对该国国民实施的；(二)罪行是由其惯常居所在该国领土内的无国籍人实施的”。通过增加对犯罪嫌疑人的国籍国的管辖权，确保那些本来不对其国民行使域外管辖的国家(如美国，该国在传统上长期坚持刑法属地主义)，为了本公约规定的犯罪的目的行使域外管辖权。

2010年《北京议定书》第2条修订了1970年《海牙公约》第1条，对劫机行为作出了更为详细的规定，列举了劫机行为所可能包括的各种具体情形，并且规定了对共犯和协助犯的处罚。^⑭在管辖权方面，2010年《北京议定书》在与2010年《北京公约》同样增加了对国民实施的犯罪的强制管辖权和两项任择管辖权的同时，还增加了两项管辖权:“罪行是在该国领土内实施”和“罪行是针对在该国登记的航空器……的”。增加领土管辖权的理由是2010年《北京议定书》第2条第1款将1970年《海牙公约》第1条第1款规定的公约适用的航空器范围从“飞行中”扩大到了“使用中”，这样一来，犯罪可能发生在飞机的外部舱门关闭之前，为了确保将此时发生的犯罪纳入公约的范围，就必须承认领土国的属地管辖权；而增加“罪行是针对在该国登记的航空器……的”则是把登记国的管辖权范围从航空器的内部扩大到了航空器的外部，这样做虽然没有创设新型的管辖权，但是扩大了原有的登记国管辖权的范围，对于打击劫机犯罪更为有利。

二、新民航法应当在不同条款中分别对危害民用航空安全的犯罪和其他非法干扰行为作出规定

中国民用航空局公布的《民航法》(意见稿)第150条之八是对国际安保条约中规定的非法干扰行为的全面概括和借鉴，无疑将会对于中国切实履行条约义务以及有效维护民用航空安全发挥积极作用，但是该条将各种非法干扰行为放在一个条款中，未必是一个妥当的立法模式。

第150条之八[非法干扰行为的列举]危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为包括:(一)劫持飞行中或者地面上的航空器；(二)在航空器上或机场扣留人质；(三)强行闯入航空器、机场或者航空设施场所，冲闯航空器驾驶舱，强行拦截航空器；(四)非法将武器、危险装置或者材料带入航空器、机场或者空中交通管制单位；(五)谎报险情、制造混乱、散布诸如危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或者公众安全的虚假信息；(六)违反规定使用手机或者其他禁止使用的电子设备的；(七)在航空器内使用火种、吸烟的；(八)强占航空器内座位、行李架的, 堵塞、强占值机柜台、安检通道及登机口的；(九)盗窃、故意损坏、擅自移动航空器设备以及机场内其他航空设施设备，强行打开飞行中航空器应急舱门的；(十)妨碍机组人员、安检员履行职责或者煽动旅客妨碍机组人员、安检员履行职责的；(十一)在航空器内打架斗殴、寻衅滋事的；(十二)破坏用于民用航空用途的信息和通信技术系统及用于空中交通管制设备设施的；(十三)辱骂、殴打机组人员、安检员、机场地面服务工作人员的；(十四)危及民用航空安全和扰乱航空器内、机场秩序的其他行为。

由上可知，第150条之八涵盖了从劫持航空器和劫持人质等严重罪行，到殴打、辱骂机组人员等一般性违法行为，再到抢占座位之类的轻微破坏机上正常秩序的普通性扰乱行为，人们虽然可以为这个条款的全面性表示鼓舞，但是，很容易就可以发现，第150条之八把从法律上来看性质完全不同的行为规定在一个条款内，使得该条款变成了一个“大杂烩”，这种立法模式显然有待完善。

第一，第150条之八所列举的14种行为具有不同的法律性质。例如:劫持航空器和劫持人质是严重的国际罪行，不仅是国际民航安保条约打击和制裁的对象，而且属于公认的恐怖主义行为，同时属于反恐条约的调整范围；航空器内发生的盗窃、破坏设备、殴打机组人员等行为，根据具体情节的不同，可能构成普通刑事犯罪，也可能只是一般性的行政违法行为。将劫机、劫持人质等严重国际罪行与普通刑事犯罪和一般性的非法干扰行为规定在一个条款内，掩盖了它们之间在性质上的重大不同，不利于对这些性质不同的行为实施有针对性地打击和制裁。

第二，对于劫机和劫持人质等严重危害民用航空安全的国际罪行，与普通的刑事犯罪和行政违法行为进行区分，是国际民航安保条约的传统做法。在5个安保条约中，1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》、1988年《蒙特利尔议定书》和1991年《蒙特利尔公约》都属于前一个类别，由此可见，国际社会对危害国际民用航空安全的国际罪行的重视程度。尚未生效的2010年《北京公约》和《北京议定书》也应当属于这个类别。1963年《东京公约》应当属于后一个类别。应当注意的是，1963年《东京公约》在普通刑事犯罪和一般性行为之间作了区分，该公约对它们分别使用“犯罪”和“行为”的不同措辞。^⑮近年来，国际民用航空组织一直致力于1963年《东京公约》的现代化，其中的主要任务在各种破坏机上秩序的扰乱性行为(unruly act, disturbing act)日益多发的背景下，围绕进一步强化对“行为”的打击和制裁展开的。因此，实际上，可以继续在犯罪和行为之间做出区分。这样一来，实际上可以把非法干扰行为分为三类:国际罪行、普通刑事犯罪和行政违法行为。把这些性质不同的行为规定在一个条款里，掩盖了它们的国际法渊源，不利于国际法与国内法的衔接。

第三，从国内法的角度来看，各国都是严格区分犯罪行为和一般性违法行为的。这两类行为通常由刑法典和普通行政法立法分别处置，它们在立法权限、基本的法律原则、行为后果和实施制裁的国家机关等方面都有很大不同。例如:对于犯罪行为，各国刑法一般规定了严格的罪行法定原则，禁止适用类推，而对行政违法行为，各国则没有同样严格的要求。而且，犯罪必须由法院来作出裁决和宣告，而对于行政违法行为，适当的行政机关即可直接作出处罚。把犯罪行为和行政违法行为规定在一个条款中，模糊二者之间的区别，不利于在法律上采取有效的针对性处置措施。

因此，文章建议新的民航法在不同的条款中对各种类型的非法干扰行为作出规定，为国际罪行、普通刑事犯罪和行政违法行为设置不同的条款，或者至少可以在国际罪行和上述后两类行为之间作出区分。这样一来，不仅符合国际惯例，有利于中国履行根据国际民航安保条约承担的国际义务，而且也更加符合国内法的部门体系划分原则，从而可以针对不同类型的非法干扰行为制定和实施有效的打击和支持措施，最终有利于维护中国民航航空安全。

三、新民航法应当对管辖权作出专门规定

民用航空器的自身特点决定了它适宜于旅客和贵重、鲜活物品的长途运输，世界上除了中国、美国、俄罗斯和加拿大等个别大国，绝大多数国家基本上没有太多国内航线，因此，民用航空是一种国际性很强的运输方式，这样就必然带来航空器内发生的犯罪和行为的国际化。对于某项犯罪或行为而言，可能出现管辖权冲突，多个国家同时拥有管辖权；也可能出现管辖权空白，没有国家对它实施管辖和制裁。因此，国际民航安保条约的一项重要任务就是设立和协调缔约国对于条约项下的犯罪和行为的管辖权。正如上文中提到的那样，对于普通“犯罪”和“行为”而言，1963年《东京公约》规定了登记国管辖权、领土管辖权、主动的国籍管辖权、被动的国籍管辖权和保护管辖权等5种管辖权；对于劫机行为，1970年《海牙公约》规定了登记国管辖权、降落地国管辖权、承租人主营业地或永久居所地管辖权和普遍管辖权等4种管辖权，经2010年《北京议定书》修订后增加了领土管辖权、主动的国籍管辖权和两项任择性管辖权，共计8项管辖权；1971年《蒙特利尔公约》规定了领土管辖权、登记国管辖权、降落地国管辖权、承租人主营业地或永久居所地管辖权和普遍管辖权等5种管辖权，2010年《北京公约》增加了主动的国籍管辖权和两项任择性管辖权，这样1971年《蒙特利尔公约》就同样有了8种管辖权。这样一来，对于劫机和在飞机上放置爆炸物等直接危害民用航空安全的国际罪行而言，有关国际条约同样规定了登记国管辖权、领土管辖权、降落地国管辖权、承租人主营业地或永久居所地管辖权、普遍管辖权、主动的国籍管辖权和两项任择性管辖权等8项管辖权。

实际上，为了加强对危害国际民航安全的各种非法行为的打击和制裁，国际民航安保条约宁愿出现管辖权冲突，而竭力避免管辖权空白，因此，随着时间的推移，安保条约中的管辖权清单越来越长。而且，由于国际民航保安公约普遍规定“本公约不排斥根据本国法行使任何刑事管辖权”^⑯，这就等于承认了各国国内法规定的各种管辖权，也就是相当于安保条约规定了所有种类的任择性管辖权。

相对于国际民航安保条约对于管辖权的高度重视而言，中国新民航法似乎尚未意识到管辖权条款的重要意义。《民航法》(意见稿)中并未有专门的条款对于管辖权条款作出规定，其第15章“涉外关系的法律适用”部分涉及民商事法律关系，而未对外国航空器上发生的“犯罪”和“行为”法律适用作出规定。实际上，《民航法》(意见稿)中并未包括处理涉外“犯罪”和“行为”的专门条款，它仍然沿用了1995年《民用航空法》的做法，仅仅在法律责任部分统一规定对于某些犯罪行为，“依照刑法有关规定追究刑事责任”^⑰；对于行政违法行为，则规定“依照治安管理处罚法的规定处罚”^⑱。这样一来，中国对于民用航空器上发生的“犯罪”或者“行为”是否拥有管辖权，就只能按照《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)和《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)的有关条款来处理。中国《刑法》第6条至第9条分别规定了属地管辖权、属人管辖权、保护管辖权和普遍管辖权，其中第6条属地管辖权中包括了航空器登记国管辖权^⑲；《治安管理处罚法》第4条规定了属地管辖权和航空器的登记国管辖权^⑳。显然，中国《刑法》和《治安管理处罚法》在这个问题上距离国际民航安保条约的要求，仍有一定的差距。

在刑事犯罪方面，中国《刑法》相对于国际条约的要求缺少了降落地国管辖权、承租人主营业地或永久居所地管辖权。降落地国管辖权是国际民用航空安保条约针对航空器的特性而创造的一种重要的补充性管辖权，因为从航空器的特性来说，它总归是要降落的，而降落地国管辖权就成为了一种兜底性的管辖权，它可以在缺乏其他管辖权连接点时发挥重要作用。而这样一种管辖权却不适合规定在刑法典中，因为其适用范围有限，只能在民用航空领域内发挥作用，所以适当的选择是在专门的民航立法中对其作出规定。而对于承租人主营业地或永久居所地管辖权，正如上文中提到的那样，它是为了因应国际民航经营中越来越经常出现的飞机租赁(尤其是光机租赁)现象，而出现的一种新型管辖权，是对航空器登记国管辖权的一种有益的补充和完善。这种管辖权同样仅适用于航空领域，因此，应当由新民航法作出规定。

在行政违法行为方面，中国《治安管理处罚法》仅规定了属地管辖权和航空器登记国管辖权。这是由于行政违法行为在情节和后果上都比犯罪行为要轻，各国在习惯上一般不对域外发生的轻罪行为或者一般行政违法行为行使管辖权。但是这种惯例并不适合民用航空领域。因为那些发生在地面上的轻微的违法行为，甚至仅仅是违反道德的行为，如果发生在飞行中的航空器上，都有可能带来严重的后果，可能会打乱数千人的旅行计划，导致严重的经济损失，甚至会危及航空器和乘客的安全，造成灾难性的后果。因此，1963年《东京公约》很早就要求对航空器内发生的“行为”进行制裁，对于“行为”同样规定了登记国管辖权、领土管辖权、主动的国籍管辖权、被动的国籍管辖权和保护管辖权等5种管辖权。而且，近年来频繁发生的各种扰乱行为给民航飞行安全带来的威胁已经引起了国际社会的注意，国际民用航空组织一直在组织对1963年《东京公约》的修订工作，其中一个重要的步骤就是增加了降落地国管辖权。中国《治安管理处罚法》仅仅规定了属地管辖权和登记国管辖权等两种管辖权，远不能满足国际民用航空条约的要求，这个缺陷应当由新航空法来弥补。

还应当注意的是，中国修订中的《民用航空安全保卫条例》第52条第2款规定:“降落在我国的外国航空器上发生的扰乱秩序、危害飞行安全的行为，由降落地机场公安机关调查处理”。如果该项规定获得通过，将直接与《治安管理处罚法》发生冲突。中国机场公安机关将会发现，根据《民用航空安全保卫条例》第52条第2款调查处理的外国航空器上发生的扰乱秩序、危害飞行安全的行为，将无法依照《治安管理处罚法》予以处罚，这将会给实际工作带来混乱。这个矛盾只能由与《治安管理处罚法》同属“法律”位阶的新民航法来解决。

因此，中国新民航法应当对外国航空器上发生的国际罪行、普通刑事犯罪和一般行政违法行为的管辖权问题作出明确规定，这样不仅有助于中国履行根据安保条约承担的条约义务，而且可以消除中国现有法律之间的冲突，填补漏洞，从而更好地打击各类危害民用航空安全的非法干扰行为。

四、新民航法应当对非法干扰行为的法律责任作出特别规定

《民航法》(意见稿)规定了非法干扰行为的刑事责任，这些条款沿用了原《民用航空法》的有关内容，而未作任何修订。就刑事责任来说，《民航法》(意见稿)的做法与《中华人民共和国环境保护方法》(以下简称《环境保护法》)和《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)等其他部门性行政立法相同，一律概括地表述为“依照刑法有关规定追究刑事责任”，这是中国刑事立法贯彻“罪行法定原则”积极后果。1997年《刑法》吸纳了原有的包含在行政立法和经济立法中的130余个附属刑法条文，此后行政立法或者经济立法中已经没有真正的刑法条款。应当承认这是中国法治建设的一个重大进步，中国新民航法的起草和制定亦不可突破这个原则，在这样的背景下，履行国际民用航空安保条约所规定的追究条约项下国际罪行的义务就只能交给刑法典来完成了，亦即是说，只能根据对国际条约的要求及时推动中国刑法的修订。但是，为了维护法律的稳定性，以及考虑到中国的现实需要，中国在立法上可以适当保持一定的前瞻性。例如:虽然中国尚未批准2010年《北京公约》，而且该公约目前只有14个批准或者加入^[5]，距离生效所需的22个国家尚有一段距离，但是该公约第1条中包括的危害民用航空安全行为的清单，完全可以作为中国新民航法的参考和借鉴，而不必等到公约生效后再来修订中国相关立法，这也符合立法的稳定性和前瞻性要求。尤其是该公约第1条第1款第6项“利用使用中的航空器旨在造成死亡、严重身体伤害，或对财产或环境的严重破坏”，更应当尽早进入中国立法中，因为该类行为的危害性已经在美国“9·11事件”中展现无遗。鉴于该类行为的严重危害性，以及中国面临的现实恐怖主义威胁，新民航法应当全面借鉴2010年《北京公约》第1条的清单，尤其是应把该条第6项吸收进来，并着手推动中国《刑法》作出相应修订和完善。

与刑事责任相比，《民航法》(意见稿)原本可以在行政责任方面有更多作为的，因为《民用航空法》在位阶上属于法律的范畴，根据中国《立法法》有关条款的规定，可以设置限制人身自由、罚款等各种形式的行政处罚，而且由于行政处罚不属于刑法，不受刑法“罪行法定”原则的限制，因此，完全可以在《治安管理处罚法》之外规定特别的行政处罚条款，所需要做的只是避免与《治安管理处罚法》发生直接冲突。但是《民用航空法》(意见稿)第200条只是在原《民航法》第200条的基础上增加了一款，新的第200条内容如下:

“违反本法规定，尚不够刑事处罚，应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚法的规定处罚。

违反本法第11章规定，实施危及民用航空安全、秩序的非法干扰行为，尚不够刑事处罚，或者依照《治安管理处罚法》无法处罚的，适用《治安管理处罚法》第23条、第34条的处罚规定，情节特别严重的，罚款金额可以增加到5万元以内。”

这个条款不仅不能反映出民用航空领域对于航空器和机场内的正常秩序的更高要求，而且与其他部门性行政立法相比亦有明显的差距。以上文中提到的《环境保护法》和《森林法》为例，这两部法律在“法律责任”一章中，都针对本法律部门的特点，规定了相应的行政处罚条款。^㉑这样的情况在中国部门性行政立法中有很多，这里完全可以做更多的列举。但是，《民航法》(意见稿)并未根据民航领域对于安全的特殊需要规定特殊的行政处罚条款，这不能不说是一个遗憾和缺失。同样的违反治安管理处罚的行为(比如打架斗殴)，发生在空中飞行的航空器内与发生在地面上，其社会危害性显然是不同的。对于发生在航空器内的非法行为与发生在地面上的同类行为按照同样的标准作出处罚，完全忽视了民用航空在安全方面的特殊需求，这样的处罚力度完全达不到警示和教育的目的，不利于维护机上正常秩序和民用航空的安全。

《民航法》(意见稿)的进步之处是增加了一个条款，似乎根据这个条款可以对发生在航空器或者机场内的，原本依照《治安管理处罚法》无法处罚的轻微违法行为或者仅仅违法道德的行为作出处罚，但是该条款在具体适用时仍然会面临困难。一方面，该条款内部存在逻辑矛盾。《治安管理处罚法》作为一部法律是一个整体，有其内在体系逻辑和统一的适用标准，某个行为既然“依照《治安管理处罚法》无法处罚”，那么就不存在适用该法律中的某个条款的可能性，如果单纯依照新民航法“适用《治安管理处罚法》第23条、第34条的处罚规定”，必然会与《治安管理处罚法》发生冲突；另一方面，该条款并未规定某个行为在“尚不够刑事处罚，或者依照《治安管理处罚法》无法处罚”之后，需要具备何种要件，或者达到何种危害后果，方可“适用《治安管理处罚法》第23条、第34条的处罚规定”，因此，公安机关在实践中决定是否对于某项行为作出处罚以及作出何种处罚的时候没有可以依据的客观标准，这样的后果是公安机关的自由裁量权过大，在决定具体处罚时无所适从，可能对同样的行为作出相差较大的处罚，从而产生不公正的后果。

因此，应当对《民航法》(意见稿)第150条之八规定的各种非法干扰行为进行认真分析，逐项与中国《刑法》和《治安管理处罚法》的有关条款进行对照，对于情节严重，已经构成犯罪的，如果《刑法》中尚未规定，或者量刑较轻的，应当推动《刑法》作出相应修改；对于不构成犯罪又应当予以行政处罚的，如果《治安管理处罚法》没有规定，或者规定的处罚较轻的，则可以直接在新民航法中作出具体规定，根据行为本身的情节和维护民用航空安全的特殊需要，设定特别的处罚，从而更好地维护航空器和机场内的正常秩序，确保民用航空安全。

综上所述，文章认为此次民航法的全面修订是一个重要契机。应当抓住这个契机，借鉴国际民航安保条约在打击和制裁危害民用航空安全的非法干扰行为方面的既有成果和最新发展，完善中国相关立法。从国际民航安保条约的角度来看，首先，中国的新民航法应当把危害民用航空安全的国际罪行、普通刑事犯罪和一般性的行政违法行为规定在不同的条款中，突出它们的不同法律性质，采取针对性的打击措施；其次，中国的新国民航法应当对发生在外国航空器上的非法干扰行为的管辖权作出规定，积极履行国际条约赋予中国的义务，加强对非法干扰行为的打击；最后，中国的新民航法应当对危害民用航空安全的非法干扰行为的法律责任作出特别规定。尤其是对于行政违法行为来说，新民航法完全可以根据维护航空器和机场内的正常秩序的需要，设计特别的行政处罚条款，维护民用航空安全。

注释:

①参见:中国民用航空局《关于中华人民共和国民用航空法修订征求意见稿的说明》。

②1944年《芝加哥公约》通过时只有12个附件，现在的附件17《保安:保护国际民用航空免遭非法干扰行为》最初制定于1975年。

③参见:1963年《东京公约》第3条。

④参见:1963年《东京公约》第4条。

⑤参见:1963年《东京公约》第11条。

⑥Eva., s, Aircraft Hijacking: Its Cause and Cure, 63 AM. J. INT′L L.695 (1969)。

⑦参见:1970年《海牙公约》第1条。

⑧参见:1971年《蒙特利尔公约》第1条第1款。

⑨参见:1970年《海牙公约》第4条第1款。

⑩参见:1971年《蒙特利尔公约》第5条第1款。

⑪应当强调的是，1971年《蒙特利尔公约》第5条第2款排除了对该公约第1条第1款(丁)项破坏国际航行设备和(戊)项传递虚假信息的普遍管辖权是一个明显的失策。

⑫参见:1988年《蒙特利尔议定书》第1条第1款。

⑬参见:2010年《北京公约》第1条。

⑭参见:2010年《北京议定书》第2条。

⑮参见:1963年《东京公约》第3条第1款。

⑯参见:1963年《东京公约》第3条第3款、1970年《海牙公约》第4条第3款和1971年《蒙特利尔公约》第5条第3款。

⑰参见:《民航法》(意见稿)第191条至第199条。

⑱参见:《民航法》(意见稿)第200条。

⑲参见:《中华人民共和国刑法》第6条至第9条。

⑳参见:《中华人民共和国治安管理处罚法》第4条。

㉑参见:《中华人民共和国环境保护法》第6章“法律责任”和《中华人民共和国森林法》第6章“法律责任”。