《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)自2016年1月1日正式施行。该法既是对当前严峻的反恐形势做出的反应,也是对国(内)外多年来反恐经验的总结和规范,确为“条件具备、形势所需”[1]374,具有里程碑式意义,也引起了各国的关注[2]。民航运输长期以来处于反恐的前沿,其高风险、高关注以及可能导致的机毁人亡的高损失特性,历来备受恐怖分子的“青睐”。《反恐怖主义法》的出台,也给民航安保工作提供了有力的法律支持。因此,当务之急是研究如何结合行业特点做好该法在民航领域的有效执行。笔者将结合近些年对民航反恐的研究以及在行业调研获取的信息,就该法与对民航反恐工作的影响、民航立法的衔接以及工作难点等内容进行分析,以期有助于中国民航安保立法与研究工作的发展。
一、《反恐怖主义法》确立了民航反恐工作的架构《反恐怖主义法》共10章97条,规定了反恐工作体制机制、恐怖活动组织和人员的认定、安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施、法律责任等内容。该法不仅构建了国家整体反恐工作机制,而且也明确了民航反恐工作的基本定位、目标、反恐措施和应急处置等方面内容。
(一) 明确了民航反恐工作机制1.民航反恐属于国家安全战略的重要部分
《反恐怖主义法》第4条规定:“国家将反恐怖主义纳入国家安全战略,综合施策,标本兼治,加强反恐怖主义的能力建设,运用政治、经济、法律、文化、教育、外交、军事等手段,开展反恐怖主义工作。”即将反恐怖主义工作定位为国家安全战略的重要组成部分;长期以来,民航安全也被视为国家安全的一部分,如中国处置反劫机事件的相关文件明确规定,劫持航空器事件关乎国家整体利益和安全。从国际事件来看,震惊全球的“9·11”恐怖袭击事件更是直接证明了恐怖袭击对一国的安全产生巨大危害。袭击发生后,美国立即将本土安全置于首位,成立了“国土安全部”(DHS),并将运输安全局(TSA)从联邦航空管理局(FAA)调至该部门。[3]因此,基于《反恐怖主义法》要求,民航反恐工作应从国家安全视角考虑,不局限于传统的法律手段或仅依靠机场公安、安检及空保等专业队伍,而是纳入更多的反恐措施和多种主体。
2.民航反恐工作机制应符合立法及行业特点
反恐怖主义工作涉及众多的领域和部门,因此,需要明确各主体的职责分工。《反恐怖主义法》参照各国的惯例,设置了国家、省、市三层级的反恐怖主义专门领导机构,统一领导和指挥全国的反恐怖主义工作;该法还确立了“各司其职、各尽其责”的全民反恐战略。国家机关施行的是“工作责任制”;国家的武装力量要求依照命令和部署,防范和处置恐怖活动;对于有关部门,则是要求建立联动配合机制和发动社会力量共同开展反恐工作;任何单位和个人都有协助、配合开展反恐怖主义工作的义务。这些主体之间的分工原则是“政府主导、部门监管、单位负责,全民参与。”[1]151
就民航运输而言,其既接受国家主管部门的行业领导,机场隶属地方又接受地方政府的领导。可见,民航反恐工作与各层级的反恐怖主义领导机构均有关系,而且运输过程中还涉及政府、单位与个人不同的主体。因此,民航的反恐工作机制既要符合国家反恐机制,也要符合行业特点。
3.民航运输中涉恐事件的认定得以明确
何为恐怖主义、恐怖活动?西新英格兰大学的苏哈·赛迪教授曾指出:“恐怖威胁形势严峻的各国都面临着如何定义恐怖活动及界定其内涵的根本问题。”因为,“(这些定义)对认定‘恐怖主义’及制定相关反恐立法和政策都有着深远且重大的影响。”[4]国内学者也曾就反恐法治问题,谈到“中国反恐怖主义立法中,一个突出的问题就是缺乏基础性概念的界定,从而导致相关规定的可操作性不强”。[5]特别是“9·11”恐怖袭击事件以来,“恐怖主义”的内涵发生了巨大的变化,各国反恐的措施也严苛了许多,如除美国之外,英国也在“9·11”恐怖袭击事件后快速立法规定“对涉恐人员适用无期限拘捕而非依法驱逐出境”。[6]可见,界定恐怖主义、恐怖活动等核心概念,不仅关乎一国的反恐政策和措施,也关乎公民个体的重要权益。基于此,中国《反恐怖主义法》审慎地参考了多部国际反恐公约与《刑法修正案(九)》《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》等有关规定,将恐怖主义界定为“通过暴力、破坏、恐吓等手段,制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产,或者胁迫国家机关、国际组织,以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为”。同时,该法总结了国内外恐怖活动特点和新发展,列举了四类典型的恐怖活动:(1)组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的;(2)宣扬恐怖主义,煽动实施恐怖活动,或者非法持有宣扬恐怖主义的物品,强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的;(3)组织、领导、参加恐怖活动组织的;(4)为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的。此外,恐怖活动组织、恐怖活动人员、恐怖事件的含义也在立法中逐一明确。
明确这些概念及内涵有助于对民航运输中发生的各类案(事)件进行定性。特别是近些年频发的国内机(空)闹事件。①如“拦飞机”“开舱门”以及在机场内实施爆炸等事件。判断此类行为是否属于恐怖活动,必须同时满足上述概念规定的手段、目的以及动机等特征。如2013年首都机场发生的“冀中星爆炸案”以及2016年6月12日发生的“浦东机场爆炸案”,虽然手段均为暴力,但缺乏政治、意识形态等目的,因此,属于个人极端行为,构成其他违法犯罪情形,而非恐怖活动。
(二) 规范了民航反恐防范措施第3章“安全防范”在《反恐怖主义法》中所占篇幅最大,规定了宣传教育、网络安全、物流管理、公共服务行业管理、危险物品管理、反恐怖主义融资、城乡规划和物防技防、重点目标管理以及边防出入境管理、境外利益保护等重要措施。其中,根据民航运输的特点,有二类措施可以借鉴,一类是常规的安全防范措施,即适用于一般主体;另一类是防范恐怖袭击重点目标的措施要求,即由反恐压力大的特殊主体执行的。
1.常规安全防范措施
常规的反恐安全防范措施中与民航运输关联较大的主要包括:(1)宣传教育。政府机关、院校和培训机构要依法组织开展反恐宣传教育,提高公民的反恐怖主义意识,互联网、媒体等单位也要面向社会进行反恐怖主义宣传教育。(2)互联网的管理。互联网服务提供者应当依据法律的要求,维护网络的安全,发现含有恐怖主义、极端主义内容的信息,及时报告公安机关或有关部门,依法采取措施和执行相关主管部门的要求。(3)物流运营的管理。该法新增了两项管理制度,即要求物流运营单位对客户和运输的物品实行安全查验制度和物品信息登记制度。对于禁止运输、寄递,存在重大安全隐患,或者客户拒绝安全查验的物品,不得运输、寄递。(4)危险物品的管理。枪支弹药、爆炸物等危险物品是恐怖袭击的主要工具,《反恐怖主义法》对其生产、运输以及管理均作了规定。具体包括生产和进口环节要作出电子追踪标识和安检示踪标识物,危险化学品、民用爆炸物品、核与放射物品的运输工具连入定位系统实行监控,以及流转环节发生被盗、被抢、丢失或者其他流失的情形,案发单位应当立即采取必要的控制措施,并立即向公安机关和有关主管部门报告,并配合公安机关开展工作。此外,任何单位和个人均不得非法制作、生产、储存、运输此类物品。(5)对极端主义的处置。如果出现利用极端主义实施危害行为,依规定应当及时予以制止;任何单位和个人发现宣扬极端主义的物品、资料、信息的,还应当立即向公安机关报告。(6)境外利益的保护。考虑到近些年,在境外的中国公民及设施设备频受恐怖袭击②,《反恐怖主义法》也加强了对境外机构利益的保护。公安及主管部门依法建立涉外安全风险评估制度,对中国在境外的公民以及驻外机构、设施、财产加强安全保护,防范和应对恐怖袭击。驻外机构自身也应建立健全安全防范制度和应对处置预案,加强对有关人员、设施、财产的安全保护。
2.防范恐怖袭击重点目标的安全防范措施
《反恐怖主义法》第31条规定,公安机关会同有关部门确定防范恐怖袭击的重点目标。重点目标应当满足以下两点:一是遭受恐怖袭击的可能性较大;二是遭受恐怖袭击可能造成重大的人身伤亡、财产损失或者社会影响。根据以往发生的恐怖事件来看,机场、航空器遭袭可能性大,损失惨重且社会影响大,因此,《反恐怖主义法》征求意见稿曾将机场、交通工具直接列为重点目标。③现行《反恐怖主义法》第34条也规定:“对进入机场等重点目标”的人员、物品和交通工具进行安全检查,显然机场是被划入了“重点目标”的范畴。认定为重点目标的民航相关主体基于此法的要求应制定预案、措施、培训和演练,建立反恐专项经费保障制度以及实施风险评估、安全监测和完善内部管理以及定期报告等基本职责;对于新建、在建工程还提出“同步设计、同步建设、同步运行”的要求,视频图像信息保存期限也明确规定不得低于90天;重要岗位人员还应接受背景审查;此外,如上所述,机场管理机构对于进入机场的人员、物品和交通工具还需要进行安全检查。
此外,考虑到“9·11”恐怖袭击事件后,“恐怖分子劫持商用客机或其他类型飞行的可能性将持续存在”[7],以及中国近期低空空域开放和无人机技术发展等因素,该法还借鉴了2010年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(又称《北京公约》)将“利用使用中的航空器”规定为犯罪的作法[8],设立了第37条“飞行活动管理特别条款”。该条要求民用航空、公安等主管部门应当按照职责分工,加强空域、航空器和飞行活动管理,严密防范针对航空器或者利用飞行活动实施的恐怖活动。
(三) 加强了民航反恐情报信息和应急处置考虑到情报信息工作对反恐工作的重要作用,以及恐怖事件发生后的应急工作,《反恐怖主义法》对这两方面的内容也进行了专章规定。
1.建立了反恐情报信息工作机制
《反恐怖主义法》第4章要求建立国家与地方两个层级的情报工作机制,并对情报信息的工作机制、基层工作、技术侦查、应用和保密等方面进行了规定。工作机制上国家反恐怖主义情报中心实行跨部门、跨地区情报信息工作机制,统筹反恐怖主义情报信息工作。地方反恐怖主义工作领导机构建立跨部门情报信息工作机制,及时地报告和通报重要、紧急的情报信息;有关部门则是依法应当加强反恐怖主义情报信息搜集和报告。
就民航而言,庞大的旅客与航线数据信息真实性与使用价值高,是各部门重视的情报信息。依据《反恐怖主义法》的要求,民航重要的基础信息和动态信息特别是涉恐信息,都应当及时上报和传达;民航主管部门还承担情报信息的搜集、报送、筛查、研判、核查和监控以及发布预警的职责。
2.完善了恐怖事件应对处置机制
恐怖事件可能对行业发展或社会运行产生致命的打击,如“9·11”恐怖袭击事件对全球民航运输造成的损害就是灾难性的。仅美国2001-2005年,民航“产业登账的净损失即超过400亿美元”。[9]因此,恐怖事件应急处置备受各国重视。《反恐怖主义法》也专设了“应对处置”一章,总结了近些年国内外应对处置恐怖事件的经验与措施,对应急预案的设置、现场应急处置和指挥权的确立以及境外应急处置等事项进行了规定。为了避免不正当的媒体和信息传播,导致恐怖事件影响扩大引起社会恐慌以及处置变动,该法还明确了恐怖事件信息的发布要求。从国内外反恐经验来看,机场、航空器遭受恐怖袭击的概率高。因此,此类事件一旦发生,民航各类主体都要严格按照《反恐怖主义法》和已有的行业应急处突要求,开展应急处置工作,同时遵守信息传播与保密的义务。
二、《反恐怖主义法》在民航安保立法中的体现根据前文分析,可以发现《反恐怖主义法》既有对各行业已有经验的总结吸纳,如民航长期以来执行的背景审查、安检以及安保方案等,也有一些新职责、新措施和制度要求,如物流的“安全查验制度”和“信息登记制度”等。考虑到反恐是当前民航安保工作的核心,民航安保法律文件无论是制定还是修订都应做好与《反恐怖主义法》的配合和衔接。目前,中国的民航安保立法体系由一部法律、一部法规和六部规章④构成,而且均处于修订阶段,《反恐怖主义法》显然应成为重要的依据。
(一) 《民用航空法》与《反恐怖主义法》应各有侧重《民用航空法》制定于1995年,其中有关民航安保的内容极其有限。历经20年,该法的修订有了实质性的进展,最新公布的修改稿专门增设了第11章“民用航空安全保卫”。⑤从法律位阶来看,《民用航空法》与《反恐怖主义法》均属于全国人大常委会制定的法律,然而《反恐怖主义法》作为规范反恐工作的基础法律,难免与部门立法的内容产生交叉。因此,两法应基于各自立法目的,从不同角度予以规定。《民用航空法》新增的安保条款既要避免与《反恐怖主义法》内容重复,也要避免出现漏项或者冲突的地方。对于《民用航空法》有以下立法建议:
1.对反恐之外其他重要安保工作进行立法
《民用航空法》是民航运输行业的最高层级立法,根据行业运行需要,可以规定涉及个人权利、经济制度以及税收等法律保留的事项。民航安保工作,既包含了反恐的措施,也包括了常规的安保工作内容。对于关系到民航反恐工作,且《反恐怖主义法》已有规定的,如货运物流安全查验制度以及危险品的标识与运输,防范恐怖袭击重点目标的职责、反恐的应急处置等内容,《民用航空法》不再重复规定。对反恐工作之外的,影响安保工作开展的重大问题,建议由《民用航空法》予以规定。如《东京公约》第10条规定的免责条款,以及《附件17:安保》规定的成立国家航空安保委员会等重大问题,民航规章难以规范,建议由《民用航空法》予以规定。
2.为已有安保措施提供必要的上位法支持
《民用航空法》实施的20年,国际国内民航安保工作发展迅猛,特别是“9·11”恐怖袭击事件更是促使各国民航安保工作发生了颠覆式变化。在此期间,中国民航安保工作也有了长足发展,引入了大量的新措施,如从业人员的背景审查、货运代理人制度、空中警察制度等。这些制度和措施涉及个人信息、民航经营活动,但缺乏高层级的立法的支持。考虑到民航属地化体制改革的推进,为了加强安保制度和措施的执行力度,建议将这些重要措施和工作纳入到《民用航空法》中。
(二) 《民用航空安全保卫条例》应实现民航与反恐机制和措施的对接《反恐怖主义法》作为反恐工作的基本法律,有些内容规定的较原则,需要结合各行业的特点予以执行。根据《立法法》的规定,行政法规规范用以“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”。即对于《民用航空安全保卫条例》而言,除了《民用航空法》,《反恐怖主义法》也涉及诸多与民航相关的内容,属于该条例应当落实的对象。⑥《民用航空安全保卫条例》颁布于1996年7月,规范了民航安保体制、机场、航空运营和安全检查等核心工作,弥补了原《民用航空法》在安保领域的缺失,是开展民航安保工作最重要的立法依据。但是,该条例也实施了20年,有些内容已经发生变化,难以涵盖新兴状况与措施。2015年该条例启动了修改,现已完成修订内容,根据最新的修改稿,可以看出该条例的修订稿主要从基本制度、机制建设与具体安全措施规范等方面与反恐工作予以对接。
1.纳入多项反恐基本制度
根据《反恐怖主义法》的规定,条例修订稿明确规定“保障民航运输免遭恐怖袭击”是当下民航安保工作的核心目的,同时建立了多项反恐基本制度。一是规定了反恐专项经费保障制度,包括明确民航主管部门、地方人民政府及民航企事业单位,特别是对于可能列入重点目标的单位的经费保障要求;二是建立了民航情报信息工作机制,就民航主管部门、有关地方人民政府、机场公安机关、民用机场管理机构、公共航空运输企业和空中交通管理部门等单位的信息收集、上报、处置进行了规定;三是对航空安保突发事件应对处置(含境外应急处置)程序、信息发布、工作恢复等工作提出要求;四是强调了保密工作机制。由于民航安保工作多涉及秘密或者敏感信息,《附件17:安保》要求缔约国对共享信息、安保方案以及机上安保人员部署等工作采取保密措施。对此,条例修订稿还特别要求各单位和个人要对在履行安保工作职责、义务过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私予以保密。
2.完善和调整具体安保措施
对于《反恐怖主义法》规定的十几项重要安全防范措施,条例修订稿也择其要点,在行业内进行了细化。
(1)明确背景审查的要求。根据《附件17:安保》和《附件9:简化手续》的规定,执行民航安保管制措施的人员及在无人陪同下进入安保限制区的人员,都应当进行背景调查,包括调查是否有犯罪历史。机组成员的证件也必须经过背景审查后才能获取。⑦背景审查(民航通常称为背景调查)长期以来就是民航的特殊安保措施之一,而且具体标准更高。中国民航局也在2007年7月印发了《民用航空背景调查规定》,并于2014年进行了修订。但是,这项措施在原《民用航空安全保卫条例》中没有规定。《反恐怖主义法》对于背景审查的规定,为民航此项工作的开展以及相关规定的修订,提供了上位法支持。
(2)强调境外利益的保护。考虑到中国民航在全球范围内的快速发展,涉外利益也大量增加。因此,条例在修改中也增加了境外防护的内容:一是民航境外机构、设施和人员应当采取相应的安全保护措施;二是遭受或可能遭受恐怖袭击的机构应依照相关规定开展应急处置措施;三是应根据形势需要,组织对通航中国的外国航空运输企业及相关机场实施安保考察和评估,加强安全防范。
(3)增加货运管理的规定。原《民用航空安全保卫条例》涉及货运的规定很少,罚则设定的也较低。根据《反恐怖主义法》对货运物流的要求,条例修订中也增加了货物流转、存放期间的防护要求、航空货物安全查验以及危险品运输等方面的要求。同时,条例加大对违反者的处罚力度,增加货运违法行为的成本,为航空货物安全保卫的相关规则及措施提供立法支持。
(4)完善防范恐怖袭击重点目标的职责和要求。依据前文的分析,民航运输机场及航空器符合防范恐怖袭击重点目标的特征。对于《反恐怖主义法》就重点目标提出的多项职责和工作要求,条例修订稿也在原有条文基础上,新增了职责和措施要求,如机场及公共航空运输企业的反恐保障职责、货运的安全查验制度、风险评估以及加强航空器空中安全保卫的规定等。
(5)加强对“航空飞行活动”的特殊保护。针对《反恐怖主义法》专门增加的“飞行活动管理”特别条款,条例修订稿也加强了对机场、空管的规定,还特别关注了通用航空的安保问题,以防通用航空运输活动被用以实施恐怖活动。对此民航主管部门、公安部门和地方人民政府应当按照职责分工,加强对通用航空活动的管理,推行风险评估,严密防范针对通用航空或者利用通用航空飞行活动实施的恐怖活动。
(三) 民航安保规章应执行具体领域的反恐要求民航安保的六部规章主要规范的是安全检查、飞行中安全保卫、航空安全员、活动区交通安全管理以及机场和公共运输企业的安全保卫业务领域工作。这些内容与《反恐怖主义法》规定的重要防范措施内容相关联。因此,在上述规章修订中也应当考虑反恐的最新要求,调整法条。
1.将安检新要求纳入当前的安全检查工作
《反恐怖主义法》多处提及安全检查,如物流安检、危险品检查、机场进入安检等。安检是民航安保的核心业务,当前已就旅客及货物安检制定了专门的规章和大量的标准、文件。新的《中国民用航空安全检查规则》也已通过交通运输部审定,将于2017年正式实施。民航安检与反恐相关的工作主要有:(1)物流安全防范制度。《反恐怖主义法》规定了物流的安全查验制度和客户身份、物品信息登记制度,以及不得运输和寄递的情形。对此,可以在安检规则以及货运安保规则中将上述制度细化,明确执行规则、要求等内容。(2)机场入口安检的要求。为了加强对重大活动的管理和重点目标的反恐工作,《反恐怖主义法》要求机场管理机构对进入机场的人员、物品和交通工具进行安检,对此民航相关安检规则可以细化机场入口安全检查的方式、频次及对象等要求;(3)特殊情况的处理措施。安检过程中发现违禁品和管制物品以及违法犯罪嫌疑人的情况时有发生。对此,《反恐怖主义法》规定发现非法物品应当予以扣留并立即向公安机关报告,发现涉嫌违法犯罪人员,应当立即向公安机关报告。
2.将飞行活动管理特别要求与飞行中安保规则相结合
对于飞行活动的管理,主要体现在《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》。该规章基于《反恐怖主义法》的要求,加强了承担旅客运输的“飞行中”航空器的安保工作;并要求公共航空运输企业在航空器上配备航空安全员和相应设施设备,实施有效的管理;此外,基于空中安保工作的重要性,该规章还要求公共航空运输企业建立飞行中安全保卫工作经费保障制,保障飞行中安全保卫工作的运行需要,对于涉及民航反恐怖主义工作的,同时满足反恐专项经费保障制度的要求。
3.民航企事业单位及重点目标的反恐要求体现在相应安保规则
《民用航空运输机场安全保卫规则》《公共航空运输企业安全保卫条例》⑧,规定了民航安保的两大核心领域业务主体--运输机场和公共航空运输企业。因此,两部规章与《反恐怖主义法》的多个条款特别是防范恐怖主义袭击重点目标的内容相关。因此,在接下来的两部规章修订中,可以考虑纳入以下反恐内容:(1)明确企业的基本反恐职责。依据《反恐怖主义法》的规定,民航局等有关部门应当建立联动配合机制,民航的企事业单位是依靠和动员的主要对象,有协助和配合有关部门开展反恐工作的义务。民航任何单位都有向公安机关或者有关部门及时报告相关反恐情况的义务。(2)完善重点目标的反恐职责和工作要求。机场或公共航空运输企业若被认定为防范恐怖袭击的重点目标,应当依法完成制定预案、措施,建立本单位的反恐怖主义工作专项经费保障制度,开展风险评估,推行实时监测加强、内部管控并定期上报相关情况等工作要求。机场改扩建或者新建的,要满足技(物)防设备、设施的“三同步”要求。另外,还要按照《反恐怖主义法》的规定,调整视频图像信息保存期限。对于人员背景审查和进入重点目标的安全检查,也应当有所体现。公共航空运输企业还应依法配置空中安保人员以及相应的设备、设施。
此外,《民用机场航空器活动区道路交通安全管理规则》也应当根据企事业单位反恐职责以及对重点目标的要求,完善活动区的通行管制、应急处置等措施。《航空安全员合格审定规则》则应按照《反恐怖主义法》的规定完善空中安保人员资格要求及空中安保工作的执行。此外,航空安保信息立法也应将《反恐怖主义法》中情报信息的条款作为重要的立法依据。
三、《反恐怖主义法》在民航安保工作实施中的难点在《反恐怖主义法》推行过程中,笔者对中国华东、中南、西北、西南、新疆等地区的管理部门、机场和公共航空运输企业进行过《反恐怖主义法》落实的调研,了解到在适用中产生了不少问题和困惑,下文就对其中的三个重点问题进行分析:
(一) 民航反恐职责分工仍需明确职责分工是《反恐怖主义法》实施中最受关注的问题,该法几经修改,建立了国家反恐职责分工体系,并明确了国家、地区、企(事)业、单位和个人的基本反恐职能,但是现实情况差异极大,仍存在若干需要明确的问题:
1.国家、地方与企(事)业单位的反恐职责边界需要明确
尽管《反恐怖主义法》规定了国家行业主管部门、地方政府及民航企事业单位反恐职责各不相同,但是三者的职责边界并没有明确。反恐工作涉及大量人力、物力的投入,如果职责不清,容易产生推诿,导致有的主体负担过重。如有机场和航空公司认为,企业主要负责经营生产,反恐工作应由政府主导,而非交由企业实施。另外,反恐涉及国家安全,非企(事)业单位专长,需要专业部门的指导和监督。对此,建议国家反恐领导机构就各主体的职责认定,反恐经费的投入和支出等重大事项出台实施纲要或指导性意见。民航主管部门也可以就本行业特点,制定反恐工作指导意见或实施细则,明确民航各部门之间的职责分工和民航企事业单位落实反恐工作的要求,定纷止争。
2.民航公安机关体制的特殊问题有待解决
《反恐怖主义法》第36条规定,公安机关和有关部门应当掌握重点目标的基础信息和重要动态,指导、监督重点目标的管理单位履行防范恐怖袭击的各项职责。然而,由于民航公安机关特殊性导致了特殊的问题。(1)地区管理局公安机关与机场公安机关职责存在交叉。根据2002年国务院有关民航体制改革的方案,地区管理局负责本辖区的安全监督和市场管理。因此,一直以来由地区管理局公安局承担辖区的空防检查、安保审计工作等日常监督检查。然而,有些机场的公安机关也设立了“空防处”行使辖区内安保日常监督检查职责。此外,《民用航空法》《国家民航安全保卫条例》的修订稿中也将辖区日常安保监督检查职责赋予了机场公安机关。随着全国机场公安机关移交地方工作的推进,地区管理局公安局和机场公安机关将隶属于不同系统,二者之间必须做好职责分工,即机场辖区的日常安保监督检查工作由哪一主体负责,二者之间分工如何确定,避免出现工作空白或重复监管。(2)地区管理局公安机关的执法身份有待明确。《反恐怖主义法》在“法律责任”章节中对于违反物流、重点目标、危险物品运输等要求的行为,分别交由主管部门和公安机关处置。地区管理局公安机关作为内设部门,以地区管理局的名义执法,身份上属于民航主管部门;然而,它们又是公安部派出机构,身份上也符合公安机关的要求。因此,地区管理局公安机关在执行《反恐怖主义法》,追究违法主体责任时,是以主管部门还是公安部门的身份执行,需要给予专门的解释。
(二) 重点目标反恐职责的落实有待细化《反恐怖主义法》第32条规定的重点目标反恐职责,多为概括性的,执行起来仍有难度,如该条第2款要求“建立反恐怖主义工作专项经费保障制度”。对于经费保障制度建立的标准,与以往的安保经费并设或者单独设置,并没有明确的要求。再如该条第4款要求重点目标应“实行风险评估,实时监测安全威胁,完善内部安全管理”,实则包含了三项重大工作,开展起来的难度及投入非常大。因此,需要明确每项职责如何去做,如何达到法律要求的“度”。由于,《反恐怖主义法》第93条规定“单位违反本法规定,情节严重的,由主管部门责令停止从事相关业务、提供相关服务或者责令停产停业;造成严重后果的,吊销有关证照或者撤销登记。”构成犯罪的,还要依法追究刑事责任。为了有效执法,避免重罚,各主体急需获得相关指引与意见。考虑到中国疆域宽广,各地民航运输面临的反恐压力差异大,为了便利工作的开展,建议国家民航主管部门会同反恐部门,或者地方政府结合本地的特点,制定实施细则或者配套实施文件和措施⑨,明确当地的反恐要求、工作流程和具体措施等内容。
(三) 民航反恐措施与已有安保措施相互关系存在困惑长期以来,中国民航反恐工作受国际、国内文件和标准的严格规范,建立了较为完善的安保措施。随着《反恐怖主义法》的推行,实践部门对于民航反恐措施与已有安保措施的相互关系存在疑惑,是需要建立全新的反恐措施体系,还是与原有安保措施相结合?对此,笔者认为:
1.民航安保措施是反恐工作的基础,二者相互促进
《反恐怖主义法》将“防范”视为反恐工作核心内容。与该法立法理念相似的是,民航安保工作一直也将“防范”视为核心内容。如《民用运输机场安保规则》和《公共航空运输企业安全保卫规则》分量最重的篇章均为安全防范措施。如对于机场安保工作,规定了机场控制区安保措施、通行管制、携带武器乘机、航空器保护、要害部位安保、非控制区安保等措施。从目的上看,安保措施和反恐措施都是为了保障民航运输安全;从措施种类上看,民航安保措施更为多样,反恐的某些措施执行力度更强。概而言之,民航安保措施是民航反恐工作的基础,民航安保措施的执行状况决定了民航反恐工作的水平。《反恐怖主义法》新增的反恐措施进一步完善和强化了民航安保措施。
2.反恐措施应严格遵守适用范围和条件,避免扩大与泛化
尽管反恐是当前民航安保工作的重点工作,但是从防范措施上来看,绝大多数仅限于反恐,即应当严格遵守反恐的程序和要求,而非直接运用于所有安保工作。如要求机场管理机构履行重点目标的管理职责,前提是该机场已由公安机关和有关部门认定为防范恐怖袭击的重点目标。再如《反恐怖主义法》规定的公安机关可以采取技术侦察措施,但目的仅限于“因反恐怖主义情报信息工作的需要”,且“经过严格的批准手续”。因此,中国民航安保条例、规章及文件援引《反恐怖主义法》相关条款时,应严格按照其适用条件,避免反恐措施的滥用。
四、结语《反恐怖主义法》是中国乃至世界反恐工作的一次高度总结与提升,为中国民航当前反恐工作提供了有力支持。民航安保立法应以此为契机,查缺补漏,修订完善已有的法规、规章标准,做好对《反恐怖主义法》的落实。同时,也要针对执行中发现和收集的问题,通过法律解释或者行业立法等方式进行解决,推动中国反恐工作的开展与完善民航安保立法体系。
注释:
①参见:“奇葩”机闹“任性过后谁受伤”,网址为http://news.163.com/16/0620/14/BQ0TAT4M00014AED.html,访问时间为2016年8月20日;“野蛮空闹”为何闹个没完?网址为http://news.163.com/16/0620/14/BQ0TAT4M00014AED.html,访问时间为2016年8月21日。
②参见:“外交部确认中国公民樊京辉被IS绑架并残忍杀害”,网址为http://news.163.com/15/1119/10/B8PE1N3200014JB6.html,访问时间为2016年8月20日。
③参见:第十二届全国人大常委会第十一次会议初次审议的《中华人民共和国反恐怖主义法(草案)》,并于2014年10月在中国人大网公布,向社会公开征求意见。其中,第27条明确将机场、公共交通工具、交通运输等行业有关单位、设施、重要网络和信息系统、重要基础设施和重要建筑物、建设工程等列为受恐怖活动威胁的重大目标。
④六部安保规章分别为《民用航空安全检查规则》《民用机场航空器活动区道路交通安全管理规则》《航空安全员合格审定规则》《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》《民用航空运输机场航空安全保卫规则》《公共航空运输企业航空安全保卫规则》。
⑤该章包括了第150条的10个分条。从安保职责分工和工作原则、机场公安机关和空中警察的职责、安检机构的设立、安检设备许可和安检员职业资格制度、安保方案、机长及空保人员职责、非法干扰行为、安保技术等方面进行了规定。参见:“民航局关于《中华人民共和国民用航空法》修订征求意见稿公开征求意见的通知”,网址为http://www.caac.gov.cn/HDJL/YJZJ/201608/t20160808_39341.html,访问时间为2016年8月20日。
⑥民航实践部门有两类观点,一类认为反恐是一种系统工作要求,范畴大于安全保卫(简称安保);另一种认为安保所指的内容更加宽泛,反恐只是其中重要的内容。笔者赞同后一种观点。从《附件17:安保》的界定来看,安保是指利用各项措施、人力和物力资源的综合,保护民用航空免遭非法干扰行为。中国行业内专家认为,安保就是指为了保障民航正常运输,防止人为破坏而营造并且保持的良性环境和状态。概而言之,安保涵盖了所有保障民航运输正常秩序和安全的措施及标准,范围更宽泛。反恐是民航当前的重要工作,但是不易扩大或泛化。
⑦参见:《附件17:安保》(第9版)定义、3.4.1、4.2.4;《附件9:简化手续》3.70。
⑧两部规章首次颁布于2013年9月,根据《立法法》的要求,2016年4月规章通过了交通运输部的部务会议,再次发布,并对内容进行了微调。
⑨参见:《新疆出台反恐实施办法,防范和打击暴恐活动》,网址为www.news.sina.cn, 访问时间为2016年9月29日。
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