北京航空航天大学学报(社会科学版)  2017, Vol. 30 Issue (1): 30-36   PDF    
《安全生产法》修订对民航安保立法的启示
王若源     
中国民用航空局 公安局, 北京 100710
摘要:政府的安全监督管理是企业安全生产工作的主要推动力,也是生产经营活动安全水平的决定因素之一。中国中央政府及其工作部门、地方政府都具有安全生产监管职能。在这一管理模式下,各级政府、各部门需要协调开展工作。根据《安全生产法》《立法法》等的规定,国务院安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职能的部门和省级地方人民政府各自享有独立的立法权,并根据职权建立了互相关联又相互独立的法规体系。安全生产法规、标准领域的不统一甚至冲突,给依法开展安全生产监管工作带来了一定的困扰。《安全生产法》修订及国务院安全生产监督管理部门近年来颁布的一系列规章为统一有关立法、执法提供了基础,对民用航空安全保卫立法具有重要的参考价值。
关键词 《安全生产法》      民航安全保卫      安保方案      安全生产监管      事后监管      立法协调     
Enlightenment of Work Safety Law Amendment on Chinese Civil Aviation Security Legislation
WANG Ruoyuan     
Security Bureau, Civil Aviation Administration of China, Beijing 100710, China
Abstract: The government and guild play an important role in preventing accidents due to lack of work safety and keeping their occurrence at a low level through supervision and control over work safety of production and business units. In China, the central government and its departments as well as the local governments all have the authority to supervise and control work safety. In the central government level, State Administration of Work Safety has the responsibility to supervise work safety in general while other departments of the State Council shall enforce laws and regulations within their authority. Local governments have territorial regulatory responsibility. Thus coordinating the supervision and control over work safety among governments of all levels and each department has become very necessary. According to the Legislation Law and the Work Safety Law, all the governmental agencies mentioned above have independent legislative power within their authority. Thus many independent yet related systems of laws and regulations on work safety have already been established. The disunity and even conflicts of these laws and regulations have caused some problems on supervision over work safety. The amendment of Work Safety Law has provided a solid foundation for coordinating the legislation and law enforcement, which can be taken as an important reference to the legislation of civil aviation security.
Key words: Work Safety Law     civil aviation security     security programme     work safety supervision     ex post regulation     legislative coordination    
一、引言

安全生产是事关人民群众生命财产安全,事关改革发展稳定大局的工作。安全生产工作几乎覆盖了国民经济的全部领域,资源开采、产品制造、工程建设、交通运输、电力输送等生产经营活动乃至商业、娱乐业和其他服务业的生产经营活动都涉及安全生产。然而,各个行业、领域的生产经营活动各具特点。为此,中国建立了国务院安全生产监督管理部门、地方人民政府和行业主管部门各自负有安全生产监督管理职责,并且根据职责分工享有相应的立法权的政府管理模式。《安全生产法》明确规定在消防、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全和民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全领域的法律、法规有不同规定的,优先适用。这一规定,明确了该法的基础性、补充性地位。

《安全生产法》自2002年颁布实施以来,为促进安全生产工作,减少生产安全事故发挥了重要作用。但是,随着中国经济社会快速发展,《安全生产法》中的法律责任设置对安全生产违法行为的震慑效果明显下降:随着企业经营规模的扩大,最高20万元罚款的处罚对生产运营单位的惩处和威慑力度已明显不足;罚则设置过于强调违法行为的后果,导致在未发生生产安全事故的情况下,行政机关在日常监管中发现安全生产违法行为的,仅能先做出责令限期改正的决定,逾期未改的方可采取行政处罚或行政强制措施;另外,原《安全生产法》行政手段的使用较为单一,处罚、强制措施往往由一个机关做出,缺少行政机关联合惩戒违法行为的机制,未引入信用手段、舆论监督等综合治理模式。2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议表决通过的《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》,在很大程度上改变了这一状态。

由于中国安全生产管理和立法职能由多个部门、多级政府共同享有,该法颁布实施后国务院立即下发了《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》(国办发〔2015〕20号),要求加快制修订相关法律法规,制定完善安全生产标准体系,及时做好相关规则制度的修改完善工作。文件一方面要求推动矿山安全法等相关法律修订出台,抓紧制定安全生产法实施条例等配套法规;另一方面要求加快煤矿安全监察、民用航空安全保卫、安全生产应急管理等有关法规的研究论证和制修订工作。同时还要求各省级人民政府推动地方性法规、规章制修订工作,以健全安全生产法治保障体系。对民用航空安全保卫立法进行修改的要求已赫然在列。文章即意在借鉴《安全生产法》修订,为民航安全保卫立法提供一些浅见。

二、民航安全保卫立法现状

民航体制改革后,国务院下发了《国务院办公厅关于印发中国民用航空局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2009]20号)规定民航局的有关职责。文件明确民航局作为交通运输部管理的国家局承担民航飞行安全、地面安全监管责任和空防安全监管责任,负责起草相关法律法规草案、规章草案、政策和标准。民航运输安全由飞行安全和空防安全两大组成部分。飞行安全的主要涉及与航空器飞行相关的客观因素,通过持续提升从事航空活动人员的素质,改进航空器和其他航空设备设施的性能和稳定性来实现飞行活动的安全。空防安全是中国航空安保工作中的一个习惯表述,和《国际民用航空公约--附件17》中提及的“航空安保(Aviation Security)”大致对应,其主要目的是保护民用航空免遭非法干扰行为。这一目标的实现有赖于各项措施及人力、物力资源的综合利用。空防安全不仅仅是民航安全的组成部分,一直以来也被纳入国家安全的范畴。实现空防安全一方面要通过打击危害民航运输安全与秩序的非法干扰行为和扰乱行为;另一方面还要通过制定相应的安保措施要求和人员、设施设备配备标准,监督航空运输承运人、机场落实安全生产责任以防止发生空防安全事件。

目前,中国民航安全保卫工作的主要法律依据包括《民航法》《安全生产法》《刑法》《反恐怖主义法》《治安管理处罚法》等上位国内法律和以《关于在航空器内犯罪和其他某些行为的公约》《关于制止非法劫持航空器的公约》《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》《国际民用航空公约》为主的国际民航安保公约体系。在上位法授权下,专门规范民航安全保卫工作法规体系由《民用航空安全保卫条例》和《民用航空运输机场航空安全保卫规则》《公共航空运输企业航空安全保卫规则》《中国民用航空安全检查规则》《公共航空运输飞行中安全保卫规则》《航空安全员合格审定规则》《民用机场航空器活动区道路交通管理规则》六部规章及相应的一百余部规范性文件组成。

三、《安全生产法》在事前监管方面对民航安保立法的启示 (一) “非许可审批”的事前监管立法比较研究

《行政许可法》第12条规定了可以设立行政许可进行事前管理的情形主要有:直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。安全生产可能涉及国家安全、公共安全、生态保护,并直接关系人身健康和生命财产安全。然而在国务院推行简政放权、深化行政审批制度改革的背景下,新《安全生产法》未设定新的行政许可。

事前管理和事中事后管理相比有其独特的优势。对安全生产的要求如果能在项目规划、设计和建设阶段介入,能够极大减轻事中事后监管工作的难度和压力;安全设施和主体工程同步规划设计、建设和运行能够最大限度地保证安全设施符合实际运行需要。在公共安全领域的立法中,《反恐怖主义法》也要求反恐怖主义重点目标的管理单位应当根据城乡规划、相关标准和实际需要,对重点目标同步设计、同步建设、同步运行符合法律规定的技防、物防设备、设施。遗憾的是,《反恐怖主义法》并未具体规定“三同时”的要求如何实现。民航安全保卫领域对“三同时”的需求非常迫切。举例来说,候机楼内安全检查等待区域往往聚集大量旅客,在保证安全检查效果的前提下提高安全检查速度不但可以提高机场整体运行效率,更能有效避免聚集的人群成为袭击目标。航站楼前安装阻车装置、停车楼与候机楼分离等措施都可以显著提高安全水平。因此,《民用航空安全保卫条例》第9条规定,民用机场(包括军民合用机场中的民用部分,下同)的新建、改建或者扩建,应当符合国务院民用航空主管部门关于民用机场安全保卫设施建设的规定。《民用航空运输机场航空安全保卫规则》第42条进一步细化要求机场的新建、改建和扩建,应当符合《民用航空运输机场安全保卫设施》(MH/T 7003)规定;同时,该规章还要求政府有义务指导、检查机场基础设施与建筑的设计及建设符合航空安保法规标准。遗憾的是,现有民航安保法规未对“三同时”做出强制要求,也未规定违反“三同时”要求的法律后果。国家安全监督管理总局除了通过严格执行现有管理手段和措施,不断完善技术标准、管理规范等手段外,还出台了《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》,尝试从源头上对安全生产进行管理。《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》要求建设项目安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用,并且将安全设施投资纳入建设项目概算。

(二) 许可管理的立法比较研究

新《安全生产法》第9条规定,有关协会组织依照法律、行政法规和章程,为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务,发挥自律作用,促进生产经营单位加强安全生产管理。协会自律是确保安全生产工作顺利进行的重要组成部分。但是民航安保立法中没有对协会组织等社团法人在安保工作中的地位与作用做出规定。这反映出空防安全领域除政府机构外的其他组织、机构发挥的监管作用仍有限。由于活动缺乏必要的法律依据,行业协会、中介组织的自律监管,在现实监管中的作用远未发挥出来。政府部门仍然是监督和管制的主导。

《行政许可法》颁布以后,所有未在法律、行政法规中明确规定的行政许可即面临被清理的问题。然而,受限于人大、国务院的立法“产能”,实践中存在不少符合《行政许可法》第12条规定,尚未在法律、行政法规中规定的行政许可。为了解决这一问题,国务院根据《行政许可法》第14条第2款的授权,发布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(中华人民共和国国务院令第412号),保留并设定了500项行政许可。其中直接涉及安全保卫的行政许可仅有航空安全员资格认定、民用航空安全检查仪器设备使用许可两项,分别涉及安全保卫工作的两个关键环节--安全检查和飞行中安全保卫。

1.安全检查领域的行政许可

随着社会对安全需求日益提高,公众接触安全检查的机会也越来越多。很多景区、大型场馆、车站码头和城市轨道交通站点都部署了安全检查人员和设备。由于民航运输的特殊性,和上述类型的安全检查相比,民航安全检查的工作内容更丰富、复杂,程序更加严格,工作链条长度更长。民航安全检查不仅仅是对机场和安全检查机构的要求,《公共航空运输企业航空安全保卫规则》中有14条规定与旅客和行李的安检、运输直接相关:从值机时核对旅客与行李的对应关系、已经安检和未经安检人员接触后的二次安检、行李及行李工作区的安保管控到旅客放弃旅行后卸载其行李都做了严格要求。

民航安全检查工作的主要目的是防止危及航空安全的危险品、违禁品进入民用航空器,保障民用航空器及其所载人员、财产的安全。此前,《中国民用航空安全检查规则》中规定了三类许可,分别是许可设立安全检查机构的《民用航空安全检查许可证》、规定安全检查人员资质的《安检人员岗位证书》和许可用于民航安检工作的《民用航空安全检查设备使用许可证书》。规章对安全检查机构准入、设备使用和安全检查人员资质设置了严格的准入标准。根据规章规定,安检机构必须有经过培训并持有《安检人员岗位证书》的人员,且其配备数量符合《民用航空安检人员定员定额标准》;有从事安检工作所必需的经民航总局认可的仪器、设备;有符合《民用航空运输机场安全保卫设施建设标准》的工作场地;有根据本规则和《民用航空安全检查工作手册》制定的安检工作制度;以及民航总局要求的其他条件,方可从事安全检查工作。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》确认的许可仅有民用航空安全检查设备使用许可。

新《安全生产法》第27条规定,生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训,取得相应资格,方可上岗作业。特种作业人员的范围由国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门确定。目前,航空人员资格认定的主要依据是《民用航空法》第39条,主要包括民用航空器维修人员资格许可、民航空中交通管制员资格认可和民用航空器驾驶员、领航员、飞机机械员、飞行通信员、飞行签派员合格审定。国务院第412号令保留了航空安全员资格认定和民用航空电信人员、航行情报人员、气象人员资格认定。安全检查人员资质认证不在其中。

实际上,安全检查人员从事的工作具有很强的专业性,分级分类管理具有必要性。根据安全检查和护卫工作的不同岗位需要,《民用航空安全检查工作手册》中涉及的安全检查工作岗位包括待检区维序检查岗位、前传检查员岗位、验证检查员岗位、引导岗位、安全门检查岗位、X射线检查仪操作员岗位、开箱(包)检查员岗位、监护岗位和防爆检查岗位等。每个岗位承担的工作内容和所需掌握的专业技能有明显差异,通过协同分工完成爆炸物检查、金属管制器具检查、液态危险物品检查、伪造冒用证件检查、人身检查和异常行为识别等工作职责。安全检查人员完全符合《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39号)中列举的可新设人员能力水平评价的事项中提出的提供公共服务并且直接关系公共利益,需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的条件。

此项行政许可的取消,对安检人员分级分类管理弱化,和当前严峻的反恐、空防安全形势不匹配。2015年发生的“7·26”机上纵火事件,安全检查人员不具备相关能力,是导致易燃品被隐匿带上航空器的主要原因。国际上,对安全保卫工作人员的资质要求日趋严格,《国际民用航空公约--附件17》第12次修订要求:“从2013年7月1日起,每一缔约国必须确保根据国家民用航空安保方案,制定并实施培训大纲和教员资格认证系统”。在这一背景下,有必要将《国家民航安保培训方案》(民航发[2013]73号)上升为规章,提高其强制性,对各关键岗位工作人员的培训考核做出强制性要求,以保证有关人员具备与其岗位要求一致的工作能力。

2.飞行中安全保卫领域的行政许可

航空安全员资格认定要求,部署在航空器上,执行维护客舱秩序,防止和制止劫炸机等非法干扰行为任务的航空安全员必须接受相应的培训,接受局方认证方可履职。在交通工具上部署安保人员此前是民航特有的,《反恐怖主义法》颁布以后,要求航空器、列车、船舶、城市轨道车辆和公共电汽车等公共交通运输工具,营运单位应当依照规定配备安保人员和相应设备、设施,加强安全检查和保卫工作。《航空安全员合格审定规则》从执照取得、执照管理和训练要求等多个方面对航空安全员执照持有人的资格、训练等作出了要求;在证后管理方面《公共航空运输企业飞行中安全保卫规则》则规定了安全员在飞行中的具体安保职责、执勤方式和值勤期、休息期等勤务方面的要求。

四、《安全生产法》在事中、事后监管方面的规定对民航安保立法的启示

民航安保中政府监管的主要内容是监督被监管对象有效落实各项安保措施。监管的主要方式包括行政检查、安保测试和安保审计等具体方式。其中,航空安保行政检查工作是安保监察员的主要执法活动。行政检查工作通过对从事民用航空活动的个人、法人或其他组织实施的察看、了解和掌握其遵守航空安保法律法规和规章情况,督促其履行安保责任。根据《民用航空安保行政检查单》针对“民用航空运输机场”“公共航空运输企业”和“配餐、内场交通和消防”等不同类别的航空安保责任主体,以安保法律、法规、规章、标准或规范性文件作为依据设置了487检查点,基本涵盖航空安保日常行政检查的所有内容。但是现有安保法规体系还存在体系不够健全、监管措施不够全面和违法行为惩处力度低等问题。

(一) 新《安全生产法》新增监管措施及对民航安保立法的启示

新《安全生产法》第62条规定:“对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押,对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封,并依法作出处理决定。”这一规定扩大了安全生产监管中适用强制措施的范围。对在监管中发现的违规行为,可以当即采取措施予以查封扣押,极大增强了安全监管执法力度。相比之下,现行安全保卫立法中未规定强制措施。实践中,发现安全检查设备等不符合标准或发现非法运输危险物品的,无法当即采取措施,仅能事后下发整改通知书督促整改,或处以罚金,难以及时有效地终止违法状态。

另外,对于生产经营单位拒不整改或拒不执行安全生产监督管制部门停产停业、停止施工、停用设施设备决定的,新《安全生产法》创新规定了在保证安全的前提下,经本部门主要负责人批准,负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电和停止供应民用爆炸物品等措施,强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式,有关单位应当予以配合。生产经营单位依法履行行政决定、采取相应措施消除事故隐患的,负有安全生产监督管理职责的部门应当及时解除前款规定的措施。民航安全保卫立法有必要在法律、行政法规等上位法修订中引入各类强制措施。

(二) 新《安全生产法》法律责任部分对民航安保立法的启示

法律的威慑力很大程度上源自对违法行为的处罚。然而,目前行政法规普遍存在罚则设定偏轻的情况。国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知规定:“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1 000元;对经营活动中的违法行为,有违法所得的,设定罚款不得超过违法所得的3倍,但是最高不得超过3万元,没有违法所得的,设定罚款不得超过1万元;超过上述限额的,应当报国务院批准。”因此,目前民航安全保卫规章设定的罚金上线都在3万元以内。《中国民用航空安全保卫条例》对承运人未执行航空器地面安保措施造成失控、不核对乘机人与行李、对装入航空器的物品不采取安全措施等违法行为仅设定了警告、停业整顿或者5万元以下罚款的处罚;直接责任人员由民航公安机关处以警告或者500元以下的罚款。

《行政处罚法》颁布的1996年,中国城镇居民人均可支配收入4 839元人民币,而2016年上半年中国城镇居民人均可支配收入已达到16 957元人民币。当时设定的罚则在今天对违法行为的处罚和威慑力度已明显不足。作为安全生产领域的基本法律,《安全生产法》将罚金从20万元调整为最高2 000万元,加大了对安全生产违法行为的处罚力度,可以为下位法提供宽泛的处罚幅度和丰富的行政手段。

另外,新《安全生产法》罚则设定的科学性大大提高。如对“未按照规定设立安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员”的违法情形,原《安全生产法》规定应对其“责令限期改正;逾期未改正的,责令停产停业整顿,可以并处2万元以下的罚款”。限期改正是必须的前置环节,如不经限期改正,则无法进入处罚环节。对同样的违法情形,新《安全生产法》规定,应当对违法行为人“责令限期改正,可以处5万元以下的罚款;逾期未改正的,责令停产停业整顿,并处5万元以上10万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款”。相比之下,新条文给予了执法人员更大的自由裁量权以便和违法情节轻重相适应。执法人员发现违法行为后,可以在下达整改通知书的同时做出5万元以下罚款的处罚决定;同时,新《安全生产法》还对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法行为设定了罚则。新《安全生产法》有5处都采用了这种罚则设置模式,涉及违法行为20余类。

民航安全保卫法规中的处罚设置则普遍简单。《民用航空运输机场安全保卫规则》绝大多数罚则均以责令整改为前置环节,仅在控制区管理、航空器地面安保措施未落实等情况下采取直接处罚方式。《公共航空运输企业航空安全保卫规则》也存在类似问题。《中国民用航空安全检查规则》等规章的罚则设置更加简单。实际上,这一方面和规章颁布的年代有关,另一方面也是因为作为规章的上位法,《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》规定的内容过于粗略,罚则设置过于简单,下位规章在上位法没有支持的情况下难以设置出梯度合理、措施多样的处罚与强制措施。

《安全生产法》在探索行政处罚、强制措施以外的行政管理手段方面也有很大的创新,要求负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库,如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息;对违法行为情节严重的生产经营单位,应当向社会公告,并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。民航安保法规体系中仅《民用航空运输机场安全保卫规则》规定在机场联检部门存在违反规章规定情形,并造成航空安保事件的,由民航地区管理局通报其上级主管部门。航空运输企业作为快递物流运输中的承运人,更有必要借鉴引入这一制度,以确保民航运输生产安全。《反恐怖主义法》第20条规定:“铁路、公路、水上、航空的货运和邮政、快递等物流运营单位应当实行安全查验制度,对客户身份进行查验,依照规定对运输、寄递物品进行安全检查或者开封验视。对禁止运输、寄递,存在重大安全隐患,或者客户拒绝安全查验的物品,不得运输、寄递;前款规定的物流运营单位,应当实行运输、寄递客户身份、物品信息登记制度。”如果将该条要求解读为直接面对发件方的快递物流企业、航空公司代理人和承运人均负有安全查验、开封验视和寄递登记义务,则可能导致工作重复并使承运人处于被动地位。实际上,开封验视、实名运输等工作由直接收件的邮递企业负责更符合实际。航空承运人在货物装上航空器前的安全检查中发现危险、违禁物品的,除按现有规定处理外,还应通报邮政、快递企业的上级主管部门或及时对外界公布,以督促其依法履行义务。需要注意的是,航空安全保卫工作主要的威胁来源是外来的人为故意破坏,因此,在立法确立此项制度时须对违规情形予以分类,确保不公开可能被利用的薄弱环节。

五、对民航安全保卫立法工作的建议

民航安全保卫工作涉及公共安全和生产安全,链条涉及机场、航空公司、配餐、机供品和航油企业、空中交通管理等行业部门,同时也涉及旅客、托运人、收货人等一般社会主体。按照《立法法》对不同层级法规的授权,结合《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》的规定设定行政许可、强制措施、3万元以上的罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业或暂扣、吊销证照类型的法律责任至少应当在行政法规层级的上位法中进行规定,以便规章援引适用;另外,对非法干扰与扰序行为的处理、旅客不在场时对可疑物品的开箱检查等都需要在行政法规甚至法律层级上予以规定。因此,修订《民航法》《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》就成了完善民航安全保卫法规体系的关键。

《民航法》修订应当以为下位法修订提供授权为主,为制定通用航空安全保卫法规预先授权;丰富民用航空人员的列举,规范人员资质管理;借鉴国外先进经验,授权安检机构在旅客不在场时对可疑行李物品开箱包检查的权力。整理现有行政许可的授予条件,授予经营类许可时将安全保卫因素纳入考量,从安全生产和公共安全相结合的角度为安全保卫立法提供依据要将安全保卫设施设备、资源和人员配置的要求和标准作为规定权限内对新建、改建和扩建民用机场的审批、公共航空运输企业经营许可、设立国际机场审批、民用机场使用许可证核发、通用航空企业经营许可、航空营运人运输危险品资格批准等一系列行政许可的前置审核环节;要将对境外机场、航空公司和航线的风险评估与安保考察结果作为中外公共航空运输承运人运行合格证核发、中外航空运输企业航线(航班运输)经营许可的前置条件。

相应地,《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》修订应当为通用机场、通用航空运行提出原则性标准,填补法律空白;明确对外航、涉外航线和相关机场进行安保考察和评估,确保航班、航线和机场安全的基本措施要求,为融入相关审批提供专业支持。条例修订的一个重点应当是完善法律责任条款:增加设置强制措施,设置合理的处罚幅度,将关闭安检通道、停用设备、限制运行、限制机场使用、责令停产停业等强制措施纳入罚则;加强对社会主体的处罚,系统梳理危害民航运输安全与秩序的行为,并将部分违法行为明确指引向《治安管理处罚法》《身份证法》《刑法》进行处罚;完善处罚梯度设置,对未设立安保机构、配备人员设备等根本性违法,设定较高的处罚力度,并规定强制措施作为辅助措施;对未核对人员、证件等违法行为,则可根据整改情况决定是否处罚。

注释:

①以安全载运旅客、货物为主要目的的运输业和以开采、输送资源为主要目的的采矿业,其作业方式、需要防范的主要风险和需要保护的主要对象都存在巨大差异。

②参见:国际民用航空组织《航空保安手册》DOC8973,第1章第6节。

③参见:《中华人民共和国行政许可法》。

④目前少有公开数据论述安检现场布置和安检效率的相关性,但根据当前的安全检查要求,旅客过安检时往往需要取出液体或凝胶类物质、笔记本电脑、锂电池单独通过检查。适当延长安全检查设备的前端引导部分,以便更多旅客可以同时取出上述物品待检显然会提高整体安全检查效率。然而加长的前端引导台,就需要航站楼在设计时合理设计,为安全检查区域留出更大的空间。

⑤许多民航安全检查要求都源自血淋淋的事故教训。1987年“大韩航空公司858号航班爆炸事件”中,犯罪行为人将放置有定时爆炸装置的行李放上飞机后中途下机,在不付出生命代价的前提下实施了这起严重的爆炸犯罪。这一事件后,民航运输要求旅客、旅客随身行李和托运行李在整个运输过程中都要受到严格的安全检查和安保管控。民航安全检查工作实际上延伸覆盖了航空运输活动的整个过程。

⑥资料来源于中国民用航局官方网页公布的行政许可事项清单。

⑦ 《中国民用航空安全检查规则》第61条规定:“违反本规则第12条规定,使用不符合规定仪器的,勒令立即停止,并可对有关单位处2万元以下罚款,同时可对直接责任人处500元以下罚款。”然而,“勒令立即停止”并未在上位行政法规以上文件中进行规定,于法无据。实践中,如果适用《民用机场管理条例》第70条“违反本条例的规定,机场管理机构在运输机场内使用不符合国家规定标准和相关技术规范的民用机场专用设备的,由运输机场所在地地区民用航空管理机构责令停止使用,处10万元以上50万元以下的罚款”,采取强制措施并处罚金的做法可能和违法行为严重程度不相适应。

⑧ 《民用航空运输机场航空安全保卫规则》第140条:机场开放使用后,机场管理机构违反本规则第42条或第43条第1项和第3项至第6项要求,未按规定配备相应设施设备的,由民航地区管理局责令限期改正;逾期未改正的,处以1万元以上3万元以下罚款。

⑨数据来自国家统计局发布的《中国统计年鉴》,1996年的有关数据参见中华人民共和国1996年国民经济和社会发展统计公报(http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2002-11/14/content_629813.htm)。

⑩参见:《安全生产法》第94条、第96条、第98条、第101条和第102条的规定。

⑪参见:《民用航空运输机场航空安全保卫规则》第141条、第144条、第146条和第153条采取了可不经责令限期整改,直接作出行政处罚决定的立法模式。《公共航空运输企业航空安全保卫规则》仅第135条、第136条和第138条采取的是直接作出行政处罚决定的立法模式。

⑫参见:《安全生产法》第75条。

⑬机场联检部门通常是指驻扎在机场办公的检验检疫、海关、边防检查和动植物入境控制等部门。定义参看国际民航组织DOC9713 I340 I24。

⑭ 《民航法》第39条规定,“本法所称航空人员,是指下列从事民用航空活动的空勤人员和地面人员:(一)空勤人员,包括驾驶员、领航员、飞行机械人员、飞行通信员、乘务员;(二)地面人员,包括民用航空器维修人员、空中交通管制员、飞行签派员、航空电台通信员”。这一“完全列举”的模式显然是不符合实际的。