近年来，利益冲突作为一个全新的廉政概念逐渐成为人们关注的焦点。利益冲突是权力异化的一种表现形式，直接损害政府的公信力和廉洁度。防止利益冲突的要义在于做出合理的权力设计和利益安排，铲除公职人员以权谋私的土壤，阻断权力寻租的通道，将公共权力与私人利益相互剥离。构建防止利益冲突制度，必须深刻洞察公职人员“理性经济人”的道德立场，精准把握政治“无赖”的理论依据，准确判断“权力寻租”的可能风险，清晰勾勒“预防腐败”的行动路线。重视防止利益冲突制度建设，是国际社会反腐败的成功经验之一。《联合国反腐败公约》第7条第4项规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度”，这是加强反腐倡廉建设的重要指针，指明了中国作为《联合国反腐败公约》缔约国必须承担的法定义务。在反腐败形势依然严峻的当下，准确理解利益冲突和腐败的逻辑关联，深刻领会防止利益冲突制度的价值意蕴，结合中国国情努力探索防止利益冲突制度建设的逻辑路径，对于增强反腐败斗争的针对性和实效性，提高廉政制度建设的科学化水平，具有重要的现实意义。

一、公职人员利益冲突的多维阐释

马克思指出：“把人和社会连接起来的惟一纽带是天然性的，是需要和私人利益。”“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”^[1]在社会转型期，由于利益主体多元化、利益格局多样化、利益矛盾复杂化，存在大量利益冲突的情形。何为利益冲突？从一般意义上讲，它是“利益和利益”之间的冲突，是不同利益主体基于需求矛盾而产生的利益纷争，或同一主体不同利益之间的对立状态，是利益矛盾激化到一定程度的表现。

利益冲突(conflict of interest)是西方的舶来品，作为法律术语首先应用在民商事法律领域，意指不同利益主体之间的利益矛盾和对抗状态。“20世纪中叶，北美出现了公职人员个人利益与其履行公职所代表的公共利益之间相互交织的现象，为此，加拿大、美国等率先在反腐败法律法规中引入了利益冲突的概念，用以专指公职人员因其公职身份所代表或维护的公共利益与其个人利益之间可能或正在发生的矛盾、对抗和冲突。”^[2]在此之后，利益冲突概念被广泛应用在反腐败领域。

概言之，廉政意义上的利益冲突指的是公职人员在行使公共权力时，因受到私人利益的诱惑和干扰而发生的侵害公共利益的情境和行为。世界经济合作和发展组织(OECD)将其界定为“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人身份(private-capacity)的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任。”^[3]利益冲突揭示了公职人员以权谋私、损害公共利益的可能性，反映了国家公职人员的个人利益与公职身份所代表的公共利益之间可能发生的矛盾和冲突。

利益冲突与腐败关系密切，利益冲突是腐败的诱因，腐败是利益冲突的结果。尽管公职人员普遍面临公共利益和私人利益潜在的紧张关系，但利益冲突并不必然导致腐败。只有当公职人员缺乏必要的伦理约束和制度规范时，潜在的利益冲突才有可能演化为现实的腐败行为。

公职人员利益冲突在本质上反映了公职人员私人权力对公共权力的侵犯，印证了私人角色对公共角色的背离，体现了私人责任对公共责任的僭越，表现为个人利益对公共利益的干扰、侵害或践踏，其特征主要有：

第一，公职人员利益冲突是权力异化的表现和结果。公职人员由于被授予大量的公共权力和职责，他们在行使公共权力时，需要以公共原则行事，坚持公共利益最大化。然而，公职人员实质上是由一系列价值观、欲望和利益组成的“综合体”，是一个“理性经济人”，有实现自身利益最大化的冲动与偏好。在利己动机的支配下，有的公职人员将权力当作谋取私利的工具，大搞权力寻租行为，权力滥用、徇私舞弊的结果是私人利益、小团体利益、部门利益或地区利益凌驾于公共利益之上。

第二，公职人员利益冲突反映了多重角色的紧张关系。公职人员利益冲突是公职人员在相互冲突的角色伦理、道德规范之间进行选择的结果。公职人员具有多重角色，常需要在相互冲突的公共角色和私人角色之间进行选择。从国家俘获理论视角看，当利益集团和政府分别扮演俘获者和被俘获者角色时，政府的公共政策、公共投资、公共资源分配可能明显有利于强势利益集团，甚至以牺牲社会整体利益为代价，这就出现了社会整体利益和利益集团特殊利益的尖锐冲突。可见，利益冲突昭示了公共角色和私人角色之间的紧张关系。

第三，公职人员利益冲突蕴含着责任伦理缺位或失范的风险。公职人员谋求个人利益的行为可能会与其承担的公共责任发生冲突。库珀(Cooper)认为，利益冲突是“我们个人自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生了冲突”。^[4]利益冲突表现为客观责任与个人利益之间的冲突，反映了公职人员价值判断和行为取向对公共利益的偏离，反映了责任伦理的缺位或失范。

公职人员利益冲突易发生在公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域，多表现为贿赂、权钱交易、馈赠和消遣、组织外就业、离退休后就业等形式。安德鲁·斯达克(Andrew Stark)将利益冲突分为自我交易、不正当影响、滥用职权、假公济私、以权谋私和“旋转门”等形式。^[5]有的学者从私人利益获取方式的角度，将利益冲突分为交易型利益冲突、影响型利益冲突和“旋转型”利益冲突三种类型。^[6]多样化的利益冲突形式，从不同层面、不同角度触发和助长公职人员私欲膨胀、权力异化和不正之风，推动其一步一步滑向腐败的泥潭。利益冲突是权力腐败的重要根源，是诱发腐败的先导条件。

二、防止利益冲突制度建设的价值维度

所谓防止利益冲突，是指为防止公职人员的个人身份所代表的个人利益与公职身份所代表的公共利益的冲突而做出的各种努力，主要包括财产申报、利益回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等措施。构建防止公职人员利益冲突制度，督促公职人员廉洁从政，阻断其以权谋私的渠道和路径，具有丰富而深厚的价值意蕴。

(一) 防止利益冲突制度建设是预防腐败的前瞻性策略

开展反腐败斗争，事前预防比事后惩治更为重要。防止利益冲突制度建设的目的是通过一系列的制度安排，规范公共权力的运行，堵塞公职人员以权谋私的通道，防止公职人员将私人利益凌驾于公共利益之上，从而达到预防腐败的目的。

防止利益冲突制度建设侧重于事前预防，即围绕权力和利益的关系这一主轴，明确公共权力运行的规则，通过采取利益申报、利益回避、利益处置等措施，对官员可以接受的利益、经申报后可接受的利益、禁止接受的利益等做出详细规定，作为公职人员的行为准则和操作指南，将预防腐败的环节尽量前置，划定公共利益和私人利益的界限，创设公职人员不想腐败、不敢腐败、不能腐败的机制，防范各个层级的官员以权谋私，做到从源头上预防和治理腐败。

(二) 防止利益冲突制度建设是整合廉政制度体系的最佳切入点

中国的廉政制度建设是一个复杂的系统工程，需要运用系统性、综合性的思维进行科学设计和制度整合。尽管中国已制定了大量的预防和治理腐败的制度，但这些制度大多属于头痛医头、脚痛医脚的应急方案，且互不关联、规则打架的问题比较突出。因此，迫切需要一种核心制度发挥整合和协调功能，把单一的、分散的廉政制度衔接起来，汇聚廉政制度建设的整体合力。

防止利益冲突制度建设是反腐倡廉的新亮点，它着眼于廉政制度体系运转的内在逻辑与整合原理，冲破廉政制度建设片面注重反腐败专项立法或决策的缺陷，从廉政教育、廉政文化、廉政立法、信息公开等层面入手，横跨权力制约、社会参与、党内监督、舆论监督等领域。在构建廉政制度体系的进程中，通过发挥防止利益冲突制度的基础功能和整合作用，能够实现廉政制度之间的相互协调、相互衔接，对于推进廉政制度创新，整合各种预防性制度的力量，增强廉政制度建设成效具有重要意义。

(三) 防止利益冲突制度建设是密切党群关系的先决条件

健全防止公职人员利益冲突制度，遏制和减少腐败风险，有利于化解社会矛盾，密切党群关系。从一定意义上讲，以权谋私、与民争利，将个人利益、部门利益、小团体利益凌驾于公共利益之上，容易损害群众利益，引发社会矛盾。权力滥用，以权谋私导致国家利益政府化、政府利益部门化、部门利益集体化、集体利益私人化，潜在的利益冲突逐渐显性化，从而严重损害党的形象，恶化党群关系，激化社会矛盾，危及社会稳定。

防止利益冲突制度建设立足于公职人员“理性经济人”的道德预设，着力克服公职人员片面追求私利最大化的人性缺陷，以制度的力量推动其做到清正廉洁、尽职尽责，卓有成效地为人民群众办实事、谋利益，切切实实地甘当公仆；能够规范公共权力的运行过程，避免私人利益对公共事务的干扰或侵犯，压缩公职人员以权谋私的机会和空间，尽量减少社会矛盾发生的几率；能够使公职人员做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，保持自身的纯洁性，做好群众的贴心人和领路人，这都有利于培育密切融洽的党群关系。

(四) 防止利益冲突制度建设是克服行政伦理困境的应然选择c

主观责任和客观责任的分化和矛盾，是公职人员面临的典型伦理困境。利益冲突背后的道德问题反映了公职人员私人利益与其担负的公共职责的矛盾，其本质是公职人员“利他”与“利己”两种倾向的伦理困境。该困境无时不在、无处不有，伴随公务活动的全过程，关键是公职人员对该困境坚持什么样的态度，采取什么样的措施。

防止利益冲突制度建设创设了公职人员远离腐败的道德底线，回答了公职人员面对利益冲突时应采取的态度，引导其忠于国家、忠于政府、忠于人民、忠于职责，杜绝以权谋私、徇私舞弊、政策偏袒等行为，着力提高公职人员的行政伦理境界。“防止利益冲突制度是一种防微杜渐的廉政制度，是基于道德和伦理层面的反腐败基础性制度”^[7]，该制度建设涉及廉政文化、行政伦理、廉洁自律等方面的内容，明确规定政治坚定、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁等政治伦理规则，这有助于抑制腐败动机，规范人性立场，彰显廉洁奉公精神，有效克服“利他”与“利己”相互冲突的伦理困境。

三、防止利益冲突制度建设的运作逻辑

防止利益冲突有着悠久的历史传统和深厚的价值基础，其制度建设需要遵循独特的实践逻辑和进行周密的方案谋划。着眼于把党内意志上升为国家意志的需要，应推动防止利益冲突党内法规转换和升格为防止利益冲突法，以彰显国家对预防腐败的重视和依法治腐的决心；着眼于为防止利益冲突提供制度支撑的需要，要注重防止利益冲突配套制度的相互衔接，将利益公开制度、利益回避制度、资产处理制度、离职后行为限制制度环环相扣，将社会诚信体系、公职人员信息统计制度、实名制财政制度、预防资金外逃制度等通盘考虑并纳入制度框架；着眼于他律机制发挥效用的需要，应整合监督资源，汇聚监督力量，健全公民举报制度、舆论监督制度、巡视监督制度，同时通过依法严肃处理利益冲突案件以儆效尤；着眼于引导公职人员自律和营造崇尚廉洁社会氛围的需要，应强化廉政教育和培训，提高公职人员防止利益冲突的伦理觉悟和道德能力。

(一) 由“党内法”走向“国家法”：防止利益冲突制度建设的方向

法律具有预防和惩治腐败的双重作用，是破解公职人员因利益冲突诱发腐败这一难题的锐利武器。推进防止公职人员利益冲突立法，不仅是反腐败工作的客观需要，也是与国际接轨，适应国际反腐潮流和动态的客观需要。

改革开放以来，尽管中国先后制定了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等20多部防止利益冲突的重要政策法规，但这些规定属于“党内法”的范畴，存在分散、零乱的缺陷，对党员领导干部的行为约束较为软弱。即使领导干部违反规定，也大多给予党纪政纪处分，很难上升到法律层面进行严惩。因此，亟需系统梳理和整合防止利益冲突的政策法规，推动其由“党内法”上升为“国家法”，以增强制度约束力，提高其权威性和震慑力。

从宏观方面讲，加快防止利益冲突法制建设，一要做好基础性工作。结合当前反腐败形势和任务，认真分析腐败亚文化的消极影响、市场经济的负面效应、公职人员的伦理困境和利益取向的偏差状况，全面把握纷繁复杂的利益冲突表现形式，及时预测可能发生利益冲突的领域。二要突出立法工作的重点。以公共资源交易、公共产品采购、公共资产管理领域为重点，紧扣市场领域中容易滋生腐败问题的重点部位和关键环节出台防止利益冲突的法律规定。三要做好立法试点工作。国务院或国务院各部委可以先行制定防止利益冲突的行政法规或部门规章，各级地方政府结合实际情况再制定防止利益冲突的实施细则，并将这些规定在局部地区或部分单位先行试点，总结试点经验与教训，进一步调整和推进防止利益冲突的立法工作。

从微观方面看，可尝试开展伦理立法工作，把防止利益冲突的道德规范上升到法律层面加以确认，制定一部高屋建瓴、系统周延、着眼长远的《防止利益冲突法》，明确界定利益冲突事项及惩戒措施。要制定防止利益冲突的法律原则，即公职人员的行为不得违反公共利益，不得有损社会利益，不得将私人利益凌驾于他人利益和国家利益之上；要规定公职人员财产申报、资产处理、礼品处理、离职后再就业等关键事项，杜绝私人利益对公共利益的侵犯和干扰；要规定各种监督主体的职责和权限，整合党内和党外、国家和社会、官方和民间的各种监督资源和力量；要梳理和规范现有的防止利益冲突的政策法规，在此基础上吸纳、增补、创设新的法律规定，确保处置利益冲突行为有法可依、有法必依。

(二) 注重制度衔接与配套：防止利益冲突制度建设的基础

建立健全防止利益冲突制度，必须按照惩防并举、注重预防的要求，把公职人员的利益公开、利益回避、资产处理、离职后行为限制等内容作为整体通盘考虑，促进制度之间的相互衔接与配套。

第一，建立利益公开制度。阳光是最好的防腐剂，完善利益公开制度，是防止利益冲突，减少腐败风险的关键举措。利益公开重在实施财产申报制度。要重启财产申报立法程序，将《财产申报法》纳入国家立法规划。一是扩大财产申报主体范围。担任县(处)级副职以上领导职务的公职人员、担任主任科员以上级别的非领导职务公职人员，以及担任领导职务的公职人员已正式退休但不满5年的人员应当申报财产。公职人员的近亲属，与担任领导职务的公职人员同级别的国有企业、事业单位、社会团体负责人也应当申报财产。二是扩展财产申报内容。公职人员个人财产、家庭共有财产及其他家庭成员的财产，公职人员配偶、子女在国(境)外经商办企业情况，公职人员住房、投资、配偶子女从业情况都应列入报告内容。三是明确财产申报环节。财产申报期限与公职人员整个职业过程相联系，有就职申报、现职申报、离职申报，平常每半年要定期申报一次，同时要严惩拒报、瞒报、虚报等行为。

第二，完善利益回避制度。利益回避是程序正义的要求，是法治原则的集中体现。一是梳理需要利益回避的关系。夫妻、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女等近亲属关系，配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母等近姻亲关系，养父母、养子女、继父母、继子女等拟制血亲关系，都在利益回避之列。二是要加强重点领域和岗位的利益回避。干部人事、纪检监察、财务审计、市场监管、司法执法等一些重点领域和岗位发生利益冲突的风险较大，应严格执行利益回避制度。三是要实施人情关系的利益回避。在现实生活中，基于“熟人”关系产生的人情往来常引发公职人员的利益冲突，所以有必要将利益回避范围扩大到同学、同乡、战友、亲朋等“熟人”领域。

第三，健全资产处理制度。“资产处理制度是指公职人员所持有的全部或部分个人资产与其所履行的职务或公务存在现实或潜在的利益冲突而必须对这些资产给予出售、匿名信托等方式处理的一种制度。”^[8]建立资产处理制度，对于从源头上防止利益冲突具有重要的实践价值。公职人员持有的股息加红利、期权股份或巨额的个人资产都可能与其所从事的公务活动发生利益冲突，应责令公职人员以出售、账户冻结、匿名托管等方式加以处理。

第四，完善离职后行为限制制度。公职人员利用手中权力先期给某个单位特殊关照，在离职或退休后再到这个单位任职，领取高额工资、“咨询费”等，这实质上是一种变相的权钱交易，是利益冲突的一种表现形式。为避免此情形, 应严格规定公职人员辞职或者退休的，曾经担任领导干部的公职人员在离职3年内，其他公职人员在离职2年内，不得到与原工作业务直接相关的营利单位任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。同时，还要严格限制公职人员在离职后3年内不准作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，不准利用原先掌握的内部信息谋取利益。

(三) 加大监督和惩治力度：防止利益冲突制度的抓手

基于政治“无赖”的理论预设，必须对公职人员实施全方位的监督和严厉的惩治。18世纪英国哲学家和思想家休谟曾经说过:“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。我们必须利用这种个人利害来控制他，并使他与公益合作，尽管他本来贪得无厌、野心很大。”^[9]因此，构建防止利益冲突监督制度，必须把人性弱点考量进去，最大限度地制约公共权力，做到防患于未然。当前，特别要重视编织细密结实的制度“笼子”，实施严惩利益冲突的措施，形成监督有效、惩治有力的廉政新常态。

要与时俱进，完善巡视监督制度，加大巡视监督力度，对“一家两制”(指夫妻二人中，一人在党政机关工作，另一人营利机构工作)利益输送、领导干部公款存放、领导干部配偶和子女经商办企业等带有普遍性、倾向性的问题进行重点巡视，开展专项清理，防止“私利”对“公利”的侵犯。

整合监督资源，汇聚监督力量，构建党内监督、专门机关监督、群众监督、舆论监督相结合的监督体系。在群众参与反腐的新形势下，尤其要支持群众积极举报领导干部的利益冲突问题。要从管人、管钱、管物的角度查找监督的重点部门、重点项目、重点单位和重点人物，让监督有的放矢，目标明确。同时，要协调监督关系，明确监督职责，理顺监督程序，防止重复监督、流于形式。

对发现的利益冲突案件，要加大惩治和打击力度，增强防止利益冲突制度震慑效应。纪检监察机关要严肃执纪、依法办案，运用现代科技手段，提高办案专业化水平；要落实责任追究制度，提高惩处效果，集中力量查办群众反映强烈，严重侵害群众利益的典型案件，通过批评教育、诫勉谈话、免职、责令辞职等方式惩治违纪违法者；要打破利益冲突行为由党纪政纪处理的局限，对于严重利益冲突构成犯罪的，定罪量刑，严加惩治，绝不姑息。

(四) 伦理教育培训规范化：防止利益冲突制度建设的保障

对公职人员加强伦理教育培训活动，并使之规范化、有序化和长效化，是防止利益冲突制度建设取得实效的重要保障。

一是实行定期教育培训制度。各级党校和行政学院可尝试每个季度举办一次传统文化系列讲座，引导公职人员从传统文化中汲取正确处理利益冲突的思想和智慧。例如：“以义制利”“见利思义”的义利观揭示了国家和人民的整体利益以及社会群体的集体利益是最大的“义”；“忠孝为本”的思想倡导忠于祖国、忠于人民的价值观；“慎独”思想启发公职人员严以自律，注重内省；“为政以德”“廉洁奉公”的思想推动公职人员以公共利益为目标，加强自我约束。传统文化精髓对于防止私人利益对公共利益的僭越，最大程度地避免利益冲突的发生具有指导意义。

二是实施定期编制指导文件的制度。各级党校和行政学院要着眼现实复杂的利益关系，定期刊印处理利益冲突的操作手册或指导意见。要大力宣传正义、平等、责任、诚信、效率、廉洁、法治、公正、奉献等防止利益冲突的核心价值观；采用案例研讨、情景模拟、警示教育等方式，引导公职人员学会运用防止利益冲突的方法和技巧；要倡导对利益冲突“零容忍”的观念，营造崇尚廉洁的氛围，着力提高行政组织的廉洁程度，让公职人员增强防范利益冲突的意识和能力。

三是推行随机考察个体权力德性的制度。党的组织部门要制定量化考核打分表，设定考核指标，对公职人员运用权力情况实施随机检查或抽查的制度，形成一定的外部压力和激励机制，督促公职人员将外在的防止利益冲突的道德规范内化为个体的道德意识和品质。“当社会事实，特别是道德规范，继续独立于个人而存在时，它们只有在转变成个人的内在意识之后，才能有效地指导和控制个人行为。”^[10]随机考察权力德性制度的功效在于推动权力运行规则与道德要求内化为理性自律的长效机制，提高公职人员伦理用权的自控能力，做到自重自警、自珍自爱，模范遵守职业道德。

四是落实公职人员道德自律制度。教育公职人员深刻反省自身的无意识层面，同内心深处卑劣的贪欲和权势欲作彻底的斗争。各级公务员培训机构应当教育公职人员学会运用心理学、伦理学知识，加强自我反省和道德自律。

按照弗洛伊德的深度心理学理论，在人们的整个精神生活中，理性的、意识的层面只占很少部分，大部分的精神生活是在非理性的、无意识的层面上展开的。该理论告诉人们，理性的、意识的层面与非理性的、无意识的层面常常发生矛盾和冲突，因为前者信奉现实原则，即如何在现实生活中确保自身安全和发展，后者信奉快乐原则，即追求自己欲望的实现，而置各种困难与风险于不顾。该理论告诉人们，即使在理性的、意识的层面上倡导公共利益优先原则，也未必意味着公职人员在无意识的层面上一定会认同和遵从该原则。“相反，由于受压抑而蛰伏在非理性的、无意识层面上的种种自然欲望和冲动、种种传统观念一定会顽强地按照自己的方式表现出来，并以实践的方式对意识层面上的种种观念进行修正、改写，甚至进行颠覆。”^[11]因此，开展防止利益冲突伦理教育的重点在于引导公职人员对个人非理性、无意识层面进行深刻的反省，与积淀在该层面上的错误倾向和卑劣贪欲作斗争，将深藏内心深处的以权谋私、权钱交易、权色交易等欲望像荡涤污泥浊水一样清除干净。惟有如此，公职人员才能在意识层面上达成理性共识，自觉认同“公共利益优先”的价值观念；才能在行为层面上加强道德自律，避免私人利益对公共利益的僭越和践踏，进而防止利益冲突的发生。

总之，推进防止利益冲突制度建设，是新形势下反腐倡廉建设必须着力解决的重大理论和实践问题，也是加强党的执政能力建设必须面对的艰巨复杂的战略任务，需要常抓不懈，久久为功。由“党内法”走向“国家法”，加快伦理立法进程，实现各项制度的衔接与配套，并实现伦理教育培训规范化，是加强防止利益冲突制度建设的重要举措。该举措必将丰富和充实国家廉政制度体系的内容，推动反腐倡廉建设向纵深发展并取得卓越成效。