一、绪论

近几十年来，在全球人权保障呼声日益高涨的大背景之下，残疾人作为特殊的社会群体之一在世界各国的范围内受到了越来越多的关注和维护。社会公众对残疾人权利、尊严、地位等方面的认知日益清晰化、科学化，残疾人保障事业也在各国政府、残疾人联合会等部门、组织的带领下得到了有序的进展。中国台湾地区早在20世纪七八十年代就已经在部门立法、公共政策、社会保障、福利救助等方面开始了针对残障人士(1997年使用“身心障碍者”一称谓代替“残障者”，下文皆使用现行称谓)的社会工作。随着法律政策的不断完善和社会服务水平的大力提升，中国台湾地区身心障碍者的权利得到了越来越全面的保障，并且针对各项权益的维护力度也在不断强化。

值得探讨的是，虽然在各项政策的大力推进下，身心障碍者的生活得到了基本保障，保障机制也日渐成熟，但是受中国台湾地区特殊的地理、文化、政治等因素的影响，台湾地区身心障碍者保障工作仍然面对着许多内在矛盾与发展障碍，且有些甚至在将来很长一段时期内依然无法回避。如何解决这些矛盾与障碍，寻求和构建一种最合适的针对身心障碍者保障的方式、体系，是新时期中国台湾地区应该深入思考的问题。

二、中国台湾地区身心障碍者保障制度的历史沿革

中国台湾地区关于身心障碍者的保障制度一直处于较快发展的态势，秉承着与时俱进的原则，具体可以分为以下五个阶段。

(一) 萌芽时期(1911—1945年)

身心障碍者的保障作为社会保障的基本任务之一，有着极为久远的历史渊源。《礼记·礼运》篇最早记载了与残障群体保障有关的大同思想，是中国古代最早的社会保护思想。^[1]在之后的历史发展中，不乏极具先进性和现实性的关于身心障碍者保护的政治和法律思想。然而考虑到中国台湾地区与大陆地区在政治、文化等方面的历史遗留问题，此处暂且将1911年辛亥革命的发生作为中国台湾地区身心障碍保障制度萌芽时期的伊始。

孙中山先生在他的政策思想中曾涉及民国早期关于身心障碍者保障的政策思想。他曾谈到：国家对于“育幼、养老、济灾、医病与夫种种公共之需”，乃至“聋哑残废院以济大造之穷，公共花园以供暇时之戏”，都要筹划办理，“把中国变成一个安乐国家”，才是民生主义的完成。^[2]56这一说法不仅深入地诠释了民生主义的内涵，还在某种程度上说明了发展残疾人事业是国家、社会、政府应尽之基本责任和义务而非对残疾人的恩赐。1940年，国民政府行政院下设的社会部开始承担残障人士的保障工作。1943年国民党第六届全国代表大会上首次明确地将残废人士归入社会保障救济对象，并且以残废教养所作为救济设施。同年出台的《社会救济法》明文规定“因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍，不能从事劳作者”为救济客体之一，这也是中国首次对于社会民生救济事业进行系统的法律规范。

就时代背景和社会环境而言，身心障碍者保障制度在萌芽时期并不具备非常理想的外在发展条件，故而政府当局对于相应的福利政策的制定与执行还是难以满足当时身心障碍者事业发展的需求，更难以同西方福利国家相匹敌。不过总体来说，这一萌芽阶段的相关举措已经为当时中国残障人士福利事业的成长打开了通道，取得了一些成就，同时也为后来国民党在中国台湾地区的初期社会治理提供了宝贵的政策和思想借鉴。

(二) 酝酿时期(1945—1980年)

1945年二战结束之后的相当长一段时间内，是世界各国社会保障发展与福利国家构建的黄金时期。^[3]与相对和平的国际环境相对的是国共内战以及国民党退至中国台湾地区的初期统治与建设过程。

1946年由南京国民党政府颁布的《中华民国宪法》第155条规定：“国家为谋社会福利，应实施社会保险制度，人民老弱残废及受非常灾害者，国家应予以适当之救助与救济”，正式把身心障碍者救济与保障事业写入宪法。1964年国民党第九届中央委员会议则明确地将精神病患者纳入了救助与收容对象范围。1969年国民党第十届全代会在制定《现阶段社会建设纲领时》规定了扩大福利服务的相关规则。1972年，小康计划中规定了“残障、患精神病、低能”者不能生产而成为致贫原因之一的可能，并由此建立扩大救助、收容、安养的小康项目。1973年《儿童福利法》中也涉及了残障儿童的辅导、教养、保育政策，使残障儿童的基本权益得到了法律上的保障。

此阶段有关身心障碍者福利保障的相关法律和政策几乎都掺杂在其他社会法律或纲领中，缺乏一个专门而具体的法律对身心残障者福利措施进行规范。因此，中国台湾地区这个时期的福利政策主要是根据经济增长模式的需要和维护政治统治建立了一系列单一且分离的社会保险项目。^[4]另外，军事和经济因素也导致了身心障碍者受重视度的不足。故而中国台湾地区身心障碍者福利制度在这段时期内并未真正形成，其救助措施仍然停留在民国初期的一些政策法规。与此同时，西方福利国家成熟的福利政策在国际上却是有目共睹，长期的军事备战导致了对于民生的忽视，人民开始呼吁保障人权，民主意识逐渐增强。在此背景下，一套专门的法案呼之欲出。

(三) 立法时期(1980—1997年)

1980年，《残障福利法》的出台代表着有关身心障碍者福利事业的相关规定第一次以系统、正式的法律条文形式面世。这项法律的立法目的为“维护残障者之生活及合法权益，举办各项福利及救济措施，并扶助其自力更生。”该法律条文中规定了残障福利的固定主管机关、残障者的具体定义以及为残障者提供的各项具体福利措施。《残障福利法》的出台与实施，为民众了解和帮助身心障碍者提供了条件。另外，从传统的家庭养护转向扶助身心障碍者自力更生，体现的是对这一群体的尊重。身心障碍者群体的社会地位得到提高，有助于改善其心理素质，促进其融入社会群体。从“授之以鱼”兼而“授之以渔”，不仅使残疾纯粹作为一种固有的家庭负担，获得了社会力量的分担和化解，更为残疾个体提高物质权利，进而实现人生价值、满足精神追求，提供了必要保障和可行途径。^[5]

20世纪80年代后期，民主进步党的壮大成长使其在中国台湾地区的政治领域内逐渐占据一席之地，突破了国民党在台湾地区近40年的专制政策。民主转型显著地改变了政治游戏的规则和利益相关者的范围。^[6]中国台湾地区解严之后，西方福利国家的先进文化被引入台湾地区，通过借鉴国外成熟的福利制度，台湾地区身心障碍者福利制度得到了进一步发展。《残障福利法》也在之后的几年间得到了相应的修正与完善。

(四) 发展时期(1997—2007年)

在内外部因素的共同促进下，中国台湾地区身心障碍者福利制度得到不断地补充与完善，并于1997年施行了《身心障碍者保护法》。相较《残障福利法》而言，该法律增订了各目的事业主管机关权责，并规定应建立个别化专业服务制度、提供无障碍个别化职业训练及就业服务、提供各式居家服务、社区服务及制定生涯转业计划。这项法律最引人注目的一点在于，身心障碍者从此成为了残障群体的官方称号。从残障到身心障碍者的转变，纠正了其受歧视的地位，体现的是政府对于身心障碍者的人格尊严和社会地位的重视。

在《身心障碍者保护法》的各项法条及其修订条例中，身心障碍者群体的社会参与需求与平等待遇需求被纳入了福利措施应当满足的范围。政府意识到身心障碍者福利事业的完成无法仅依靠提供满足基本生活需求的物质条件，因而重视满足身心障碍者作为普通人应当获得的权利与尊重，提供医疗、教育与就业的福利措施，有助于身心障碍者群体平等地参与社会生活。另外，社会福利服务的提供逐渐转变为政府和社会双向参与，身心障碍者保障事业开始成为全社会不可推卸的义务。

另外，1999年《地方制度法》得以实行，社会福利服务被归为自治事项，中国台湾各个地区根据自身经济发展水平和身心障碍者分布情况施行不同的福利政策。总体而言，中国台湾地区身心障碍者福利制度不论是从法律修订方面还是制度的实施方面，都已基本成型。

(五) 完善时期(2007年至今)

在全球化的大环境下，国际残疾人保障制度得到了飞速发展，为中国台湾地区身心障碍者福利制度的完善提供了积极的借鉴。同时，中国台湾地区民主道路的不断拓宽，人民的民主诉求越来越多，政府对于民生问题的关注日益增加，随着中国台湾地区的经济水平的不断提升，身心障碍者福利制度的实施获得了充足的资金与物质保障。2007年，《身心障碍者权益保障法》开始施行。

这项法律的立法目的在于保障身心障碍者平等参与社会、政治、经济、文化等机会，促进其自立发展。至此，中国台湾地区对身心障碍者的福利政策由救济转变为扶持与帮助，社会福利从一张安全网变为一个帮助身心障碍者向上发展的阶梯。该法律全文修正为109条，修正重点为将身心障碍类别修正为八大身心功能障碍，部分福利与服务提供方式应依身心障碍者需求评估结果提供，同时定额进用制度的相关优惠力度也得到加强。2009年，《身心障碍者权益保障法》经历了两次修正，规定各级政府应设置申请手语翻译服务窗口，依听觉功能或言语功能障碍者实际需求，提供其参与公共事务所需之服务。2011年，该法律又经历了第三次修正，赋予政府对视障按摩产业更积极的责任，同时增订包括增加电话值机工作权及视障按摩劳动合作社等促进视障者就业的条文，同时对无障碍环境及通用设计规范主管机关提出更具体的要求。

三、中国台湾地区身心障碍者权益保障的制度设计 (一) 支持服务与照顾协助的体系架构

自立法时期起，中国台湾地区有关身心障碍者的权益保障政策就开始正式步入制度设计的阶段。几十年以来，政策指向对象在医疗、教育、就业、其他福利等诸多方面得到了日渐全面、完善的保障。以法律条文、规章制度等形式出现的保障规定在相当程度上为身心障碍者提供了强有力的支持后盾。

在医疗保健方面，中国台湾地区自1995年起施行统一的全民健康保险，将各项基本的保健医疗服务纳入其中，结束了“错综复杂”的多种医疗保险时代。在全民医保范围内，身心障碍者和非身心障碍者享有相同的保障权益，并无特别针对障碍者的官方性医疗保险服务。受障碍者医疗多样性、特殊性和难度性等特征影响，在基本医疗保险之外，中国台湾地区还实施了各项辅助、扶助措施，包括医疗扶助、辅助器具辅助等，为身心障碍者体验基本医疗项目和日常护理保健提供了资源、技术和物质支持。近年来，中国台湾各县市特别设立了联合评估中心，为发展迟缓儿童提供及早诊疗的机会，以期提高疗育对象的智力恢复率。此外，应《身心障碍者权益保障法》的相关要求，行政院卫生署在同年还特别制定了《身心障碍者特别门诊管理办法》，要求部分指定医院设置独立的牙科门诊及发展迟缓诊疗特别门诊，以保障障碍者就医的特殊需要。

在教育权益方面，从1962年台北市中山国小成立第一个启智班开始，中国台湾地区针对身心障碍者的启智教育已经历了半个世纪的发展，其体系日趋全面和成熟。现今，启智教育的范围囊括高职教育、民众基本教育、学前教育等多个部分。2001年内政部发布的《特殊教育法》首次以法律条文的形式对围绕障碍者展开的教育工作进行了规定和部署。2009年重新修缮的《身心障碍者权益保障法》也曾规定：各级教育主管机关需要根据障碍者人口调查之资料，规划各类专门学校或班级对不能就读于普通学校或普通班级之障碍者进行教育活动。该内容与《特殊教育法》中设计制定的相关具体实施方法相互衔接、配合，后者规定障碍者接受教育的模式将依据鉴定的结果，即障碍者的能力成为区分不同模式的主要因素。此外，中国台湾地区的身心障碍者教育保障还涉及特教辅导、无障碍学习环境、学习器具辅助、奖助学金颁发、特殊考试服务等方面。

在就业权益方面，从立法时期开始，身心障碍者就已被纳入中国台湾地区就业保障对象的范围。日前，中国台湾地区针对身心障碍者的就业保障与促进措施已经发展到相对成熟的阶段，主要体现在职业重建、职业支持与庇护、定额进用三个方面。依据2009年《修缮法》第33条规定，各组织、单位负责部门及人员应在尊重障碍者自身诉求的基础上，结合内外资源，为其提供无障碍的特殊化职业重建服务。又依据同法第34条规定：“……就业服务型态，包括有支持性就业服务及庇护性就业服务，且后者应依职业辅导评量的结果来决定。”此外，定额进用政策与障碍者就业率呈现出密切的关联。该项政策要求各级政府机关，公、私立学校及公、私营事业机构员工总人数在达到一定数量后，必须进用一定比例的身心障碍者，同时还有最少数额的限制。若没有依据该规定足额进用，则必须缴纳相应的罚款。这种强制性的规定在无形中增加了各种公、私立机关(构)进用障碍者的人数，可谓是一种特殊且强大的保障。

在其他服务方面，中国台湾地区现行的许多为身心障碍者所独享的福利服务，是社会进步和人权保障加强的成果。无障碍环境建设是其突出代表——无论是硬件设施还是信息传递，台湾地区的无障碍工作与大陆地区相比都较为领先。诸如低底盘公车、复康巴士等交通工具也都是台湾地区独具特色的无障碍设施。^[7]另外，支持服务的基本原则是照顾与管理，通常以居家护理、家庭照顾、社区照顾等方式进行，其目标是为身心障碍者提供一种及少受障碍限制的、身心相对舒适的生活。经济安全则侧重对身心障碍者经济上的保障与支持，包括中低收入生活补助、托育养护和居家服务费用补助、国民年金给付、国民年金和社会保险自付部分补助等。此外，还提供专用车位、交通优惠、景区优惠等福利。

(二) 台北市与其他市县在身心障碍者权益保障方面的关系

20世纪，伴随着国民党党外势力扩大和台北市辖区范围外各市县自治趋势的加强，各县市自治法制化成为了中国台湾地区的重要议题。1999年，中国台湾地区制定和颁布了《地方制度法》。自此岛内各县市的行政、立法、司法等工作不再受到台北地区的严格控制，此举对中国台湾地区身心障碍者权益保障工作产生了深远影响。

依据《地方制度法》相关条文，社会福利被归于自治事务的范畴。自此多数原来由台北市政府统一规划办理的社会服务工作，包括福利服务、社会救助、公益慈善事业等，都改由各个市县政府依据当地的需要自行规划。在这样的分权体系下，台北市与其他市县之间形成了通力合作的伙伴关系，替代了原先的职能领导关系。在遵循统一法律的宗旨和原则的前提下，各区域县市可以自行订制、施行相关规则，且各地政府为此负责。这一方面给予了台北市以外政府机构自主开展身心障碍者社会保障工作的自由权，赋予了台湾地区各地人民团体较大的自主活动空间，使因地制宜的行政目标拥有得以实现的可能；另一方面也减轻了台北市政府的行政压力，降低了其行政难度。故而，就初衷而言，该法案确实可以称得上是促成了两全其美的伙伴契约。

然而，现实却不尽然，该法在具体实施中暴露出了值得深思的问题与矛盾。首先，因为各县市政府的财政能力不一，障碍者可及的福利措施和服务质量存在区域间差异。即使是相同的福利服务项目，障碍对象的实际获益也可能因为各地的资源不同而有所差距。台北市政府过去所核发的“障碍者津贴”是一个极鲜明的例证。由于不是法定的福利服务内容，且无需依据障碍者的经济条件来核发，故而只要设籍在台北市的障碍者皆可享有，并且只有设籍在台北市的障碍者才可享有，这对于其他县市的身心障碍者来说实可谓望尘莫及。其次，除却各区域之间的差距，台北市政府与其他县市政府间也存在内在矛盾与纷争。根据法案规定，各上级政府需对财力水平较低之各地行政部门给予补助；对财力较优之政府，可自下而上取得协助金。然而在实际活动中，台湾地区上下级政府之间的财政沟通却进展得不那么尽如人意，出现了地方不愿向上支付协助金或者过于频繁向下支取补助的情况，造成了一定程度上的资源分配不均衡、资源割据以及资源浪费的情况。

四、中国台湾地区身心障碍者保障工作的绩效情况 (一) 身心障碍者社会保障工作的绩效概览

纵观中国台湾地区的整个身心障碍者社会保障架构，医疗、教育、就业及其他各项福利服务在制度设计层面的成熟度显而易见。总的来说，制度和政策层面的日趋完善有利于满足身心障碍者的多样、个性需求；与此同时，保障覆盖面也日趋广泛，实际效益也日益凸显。然而具体实践的成熟必然伴随着各种问题的暴露，围绕保障架构展开的绩效分析可以为障碍者保障工作提供发展方向的指导。

在医疗保障方面，中国台湾地区目前提供有各项护理维持和康复改善服务，但是医疗服务的技术有限性、资源差距性和难以转移性使当下身心障碍者医疗保障呈现出普遍覆盖、固有缺失、保障不均的局面。许多特殊的医疗技术与设备条件大多满足不了身心障碍者的需求，且往往是当某一方面的具体需求(诸如儿童及早疗育)已经十分凸显时才出现相应的应对政策。医疗保障的滞后性十分明显，且有效性也有待加强，如特别门诊依然停留在公立医院试点阶段，容易形成抢占优质资源导致保障不均等问题。

在教育方面，中国台湾地区以法律形式规定了政府在障碍者教育工作中扮演的支柱性角色，大力推进融合教育和个别化教育，同时重视家长与陪护者的权益支持，有效地维护了保障对象的教育权益。^[2]56然而，由于长期以来《特殊教育法》所规范需要特殊教育的对象与社会保障体制中的定义有明显的差异，两部法律在实际配合的过程中出现脱节。这样的现象即使在2009年修正《特殊教育法》时，也未配合2007年修订的《身心障碍者权益保障法》中关于障碍定义的改变进行调整，这使得两个服务体制的接轨困难重重，要达到所谓障碍者个别化的生涯转衔服务似乎不太可能。

在就业方面，职业重建、职业庇护、职业支持都取得了相应的成果，就业率逐年提高。有学者从货币和非货币的成本效益出发，研究发现针对身心障碍者的庇护就业计划对于员工和客户而言都是有益的，同时有助于提高他们的生活质量和整体社会效益。^[8]但是也有学者质疑定额进用制度下政企合作关系的正当性和效益性，该关系是否必须依靠强制规定来实现？^[9]此外，该政策是否能在实质上推动障碍者公平获得就业的机会，是否存在企业宁可缴纳罚款也不愿进用障碍者的情况，这些都需要更进一步的检视。

综上所述，中国台湾地区的身心障碍者权益保障体系已经取得了一定的实践成果，但是其中也存在一些总体性的问题。第一，大部分障碍福利措施还停留在残补式为主的福利阶段。按照台湾地区一直以来的政策执行情况，障碍者获得政府提供的福利服务通常需要建立在获得所谓的《身心障碍手册》的基础之上。也就是说，相关福利服务的诉求者，必须完成“障碍鉴定、划定类别及等级、获得手册”这一流程后，才有资格依据相关法令规定申请所需服务。在该项规定的要求下，以社区服务和义工服务为主的非正式福利在实质上已经受到了很大的限制；而政府主导下以养护、收容为主的福利体制又往往容易走入供求失衡的困境，故而由残补式福利向积极福利阶段的转变还需要长期努力。第二，相关主管部门的职能体系存在资源分配不均的矛盾隐患。这一矛盾不仅体现在台北市政府与各县市的关系上，还体现在各个机构权责分配、供给与需求的差异等方面。由于障碍者的需求多元且复杂，因此，1997年修订新版法律时，特别在条文中明订了不同需求应由不同的目的事业主管机关来办理，而2007年修订《身心障碍者权益保障法》后，相关的权责机关增加为17个。权责机关的增加虽然在一定意义上表明更多单位需要承担起保障责任，但分工过细也不免带来整合的困难，单位与单位间的协调合作更显不易，由覆盖面与非覆盖面之间差距所造成的矛盾也不可忽视。

(二) 国际福利思想本土化的全面考量

中国台湾地区的身心障碍者福利体系在发展成型过程中受全球化影响显著。在大规模采借、西化的同时，出现了什么都“有”(大量学习国际福利思想)，但又什么都“没有”(本土化执行与西化实质背离)的局面；再加上中国台湾地区相对弱势的社会福利行政体制，形成了“有法案无政策”“有政策无福利”的现状^①，ICF^②(International Classification of Functioning, Disability and Health)的运用是其典型。

由于中国台湾地区对障碍具体范围及内涵的界定长期受到其医疗模式的影响，故而在2007年修正时借鉴了世界卫生组织于2001年公布的障碍分类方式，即ICF。虽然有研究证明ICF的概念框架与中国台湾地区身心障碍者就业效果已经形成了显著的指标相关，其专业性和针对性的职业培训和工作准备在某种程度上为障碍者进入职场提供了先决条件。^[10]然而，在实际借鉴过程中还是存在本土化执行与西化实质背离的情况。中国台湾地区当局分类的实质是对身心障碍指标在内容和级别上的等级性划分，这种等级性的分类与ICF各个分类相互平行的实质关系恰好是相悖的，而且其残障消极性的界定与ICF正向功能性的分类也是相互违背的。此外，根据世界卫生组织对于ICF的规定，健康与功能界定后的相关福利服务必须经由专业团队的评估，得到认可后方可使用，且规定了5年一次的重新鉴定与评估程序。如上各项评估和鉴定程序打破了中国台湾地区一直以来沿袭的基本医疗模式，是否有达到相应水平的医疗团队，以及是否有足够的评估人力来配合鉴定，如何将这样的评估和鉴定程序化，都是中国台湾地区正在面临的困境。

由此可见，在大规模全球化的过程中，受殖民心理和政治闭塞的源头影响，以及科层官僚文化中决策者墨守成规等因素限制，实际的身心障碍制度体系西化充满着错综复杂的矛盾和挑战。^[11]可以说，本土化与全球化相交缠、“有”和“没有”相斗争是现今中国台湾地区障碍者保障工作的瓶颈。

五、小结

总体而言，中国台湾地区身心障碍者社会保障政策从20世纪初萌芽以来至今，历经了一个多世纪的变迁与成长，通过不断地总结经验、吸取教训与借鉴外来先进福利思想，已经逐步形成了一套具有台湾特色的身心障碍者保障体系。在这样一套比较完备的社会保障体系之下，中国台湾地区身心障碍者的基本生活需求得到满足，自我价值得以实现，为创造出平等和谐的社会氛围提供了有利条件。在肯定其支持服务与照顾协助架构的完善性的同时，也应客观审视整套保障体系中隐藏的各种矛盾与隐患。在当下全球化的大环境中，面对众多的思想文化，如何找到自己的准确定位，在建立符合中国台湾地区基本形势与发展水平的身心障碍者社会保障政策的基础上不断吸纳先进文化，推进台湾地区身心障碍者社会保障政策的持续成长，成为了一个最新的挑战课题。如今，身心障碍者的保障事业已经渗入了人们日常生活的方方面面。身心障碍者的社会保障政策不仅昭示着公平正义和人道主义，更体现了一个国家总体的社会文明发展程度和人民生活水平；为弱势群体构建一张安全网，是每个政府都义不容辞的责任。从中国台湾地区有关身心障碍者的保障体系中，中国大陆地区可以吸纳经验、学习长处、改正不足。如何为残障群体提供法律意义上强有力的支持保障，如何实现实质意义上各项法规、政策的有效执行，如何为中国残障人士保障工作提供源源不断的活力……这都是当今中国应该关注和思考的问题。

注释：

① 参见：林万亿所写的《社会福利政策之回顾与展望》，载《北区“全国社会福利会议分区座谈会”议题引言报告》，2002年。

② ICF将“身心障碍”的基本内涵更改为“身体系统构造或功能，有损伤或不全导致显著偏离或丧失，影响其活动及参与社会生活”，具体的障碍类别也从原来的16项基本分类改变为以ICF分类架构中以身体功能和身体结构为主的八大分类。