一、引言

社会价值是多元化的。因此，人类的发展本身意味着各种内部关系的调整以及各种目标之间的权衡取舍。作为一种富有想象力的理念，可持续发展试图把生态保护、经济增长、社会公正和代际平等连接在一起。^[1]144这样的一种发展观在思想认识上容易赢得共识，但在行动中却常常面临着各种问题和挑战。很多时候，可持续发展为公共政策制定者提供的仅仅是一幅模糊的远景。人们感受到了现行生产发展模式所带来的种种隐忧，却未必能很容易地确诊出问题的所在，遑论提出一条具有说服力的变革路径。当人们对现实问题的理解出现分歧时，政策争论也就出现了。而这种根植于不同认知框架和不同价值选择的争论，往往难以通过简单诉诸证据的方式加以解决。

近几年来引起广泛热议的18亿亩耕地红线议题就是这样的一个例子。争论者之间的最大分歧在于对问题本身的思考方式。当人们以不同的眼光看待土地的流转、政府的管制、粮食的生产、城镇化的发展以及城市乡村的二元划分等相关问题时，耕地政策的路径选择就会出现重大差异，即使人们最终的目标都是为了兼顾长远的粮食安全和经济社会发展。

为了更好地探究政策争论的根源，文章运用话语分析的方法对耕地红线的争论进行分析，把关注点由政策问题本身转向人们对于政策问题的表述方式，去理解不同的政策倡导者是如何建构关于“现实是什么”以及“应该怎么做”的具体政策故事。该讨论将最终说明沟通与协商对于化解政策争论的重要意义。

二、话语分析与政策话语 (一)公共政策话语分析的发轫与发展

根据澳大利亚学者约翰·德雷泽克的看法，话语是“一种理解世界的共享方式——话语建构了意义与关系，从而帮助人们界定常识和合理认识。每一个基于假设、判断、争论的话语，为分析、辩论、协议与分歧提供了基本术语”^[1]8。可以说，话语是语言和思想的融合，它一方面被用于日常表达，另一方面也塑造着人们对于特定问题的看法。不同的话语有不同的价值导向和观察世界的视角，因而会讲述关于同一个对象的不同故事。20世纪后半叶起，话语理论成为了语言哲学、社会学、传播学、心理学等学科的研究热点。

公共政策领域对话语的关注，或更宽泛地说——对语言现象和语言问题的关注，得益于20世纪80年代末90年代初逐渐在西方公共政策和规划领域所兴起的“论辩转向”(argumentative turn)。在这场影响深远的思想运动中，“语言并非一面镜子”“政策过程的中心环节是论辩” “政策制定过程里充斥着不同概念、标准、诠释之间的竞争”等观点逐渐得到学者的认同。^[2]话语、叙事、修辞、诠释等概念为公共政策研究者提供了新的视角与工具。

在这股大潮中，环境与可持续发展议题成为了一个重要的研究领域。荷兰学者哈杰(Hajer)在对英国和荷兰酸雨治理政策的研究中，建立了“话语联盟”(discourse coalition)的分析框架。^[3]59根据该理论，语言与现实政治总处在交互影响的过程中。面对相同的问题，不同话语会生成不同的故事情节(storylines)用以描述问题和揭示社会的应然状态。共享同一套话语的社会成员实际形成了一个话语联盟——他们可能有着地域、身份、职业等诸多方面的不同点，他们相互之间也可能不存在直接的沟通互动，但他们以相同或相近的方式表述政策问题，试图让自己的故事得到别人的认同。这样，政策过程就可视为话语联盟为霸权(discursive hegemony)而展开的相互竞争。^[3]59如果其中某个话语联盟的故事得到公共政策核心人群(central actor)的认可，并成为相关政策制定所依据的内容，那么该联盟就实质上拥有了公共政策的主导权。^[4]44-48

德雷泽克为如何对比和分析影响全球环境政策制定的话语提供了一个典范。在《地球政治学：环境话语》一书中，他提出了“话语分析要素清单”和“评估话语影响要素清单”作为系统分析和评价话语内容和话语背后社会政治结构的一种模式，并在此基础上对四种主要的环境话语——“生存主义”“问题解决” “可持续发展”和“绿色激进主义”做了犀利的分析。

受西方学者研究的启发，中国大陆和中国台湾的学者也做了一些类似的探索。例如：中国台湾学者林子伦利用话语联盟框架对台湾1992-2008年间气候政策的话语变迁进行了探讨^[5]；张海柱从话语内容、话语策略和制度结构三个维度对中国大陆关于PM2.5的论争做了分析^[6]。

总的来说，公共政策研究中的话语分析在理论视角上不同于传统的实证研究、制度分析和规范性研究。它与人们日常的思维与表达习惯结合得更深，更关注意义与价值是如何被建构和被塑造的，适用于发现并研究那些发挥着重要影响却又不被当事人自己所觉察的内容。^[4]102在话语分析中，不同话语被放入到一个更宏大的历史背景里加以探讨，这有助于让人们看到对政策问题解读的多样性、价值的多元性以及政策问题固有的复杂性。

(二)政策话语：结构与要素

所谓政策话语，即公共政策场景下的话语。每套政策话语对社会的现状和应然状态都有自己的一番阐述，从而为人们理解公共政策问题提供了一种方式，具有特定的价值导向性。根据哈杰的研究，政策话语有三个层级：距离人们日常表达最近的是故事情节、迷思(myth)和隐喻，它们最终构成了人们关于事实是什么的描述；对第一层级形成支持的是政策词汇(policy vocabulary)，不同的词汇会塑造出对事实问题的不同理解；而在最底层起着基础性作用的是认知图景(epistemic figures)，这往往是塑造人们特定看法的源头。这个话语层级结构为研究者一步步深入探究政策话语提供了参照，如表 1所示。^[4]104

如果要在话语之间做对比，则可以参考德雷泽克所提供的环境话语分析清单。清单内容包括以下要素：第一，对政策的基本态度，即该话语在特定政策问题上的立场；第二，核心价值，即该话语宣扬的政策方案评判标准；第三，被建构的基本实体，即话语中那些重要的事物是如何被描述的；第四，被假定的关系，即话语中故事内容遵循的逻辑关系；第五，被预设的行动者与动机，即话语中的人或组织是如何被描述的；第六，隐喻和其它修辞，即话语运用了哪些修辞上的手法来使自己更有说服力，以及话语所用词汇里有无明显的隐喻或象征；第七，对应的迷思，即对话语起到重要支撑作用的理论或传统，具有一定的社会影响力；第八，关键词汇，即具有代表性、在同类话语中经常被使用的概念性词汇。^[1]15-20

(三)文章的研究思路

本文以中国耕地红线的存废之争为例对政策话语如何影响政策争论做一个说明。从目前中国知网所收录的同主题论文看，关于这个问题的学术研究主要以经济学、地理学、统计建模等技术性角度的分析论证居多。^[7-9]这些研究专业性较强，但主要集中在分析耕地红线政策问题的某个具体方面。此外，王文龙评述了当前国内关于土地制度改革的三派观点，并用“范式”的视角探讨了三农治理的新思维和对耕地问题的思考^{[10-11][12]290-294}，这对理解该政策的观点之争很有启发性。文章认为，引入政策话语的视角，将有助于更好地揭示这场政策争论的本质。

话语分析有别于内容分析，它并不是一种依靠严格的操作程序从特定文本中获取信息的方法，而是更多依靠分析者的感知能力和反思能力，进而从人们的观点表述中捕捉语言现象背后的权力和社会结构。话语分析需要建立在对相关信息的广泛收集和批判性阅读基础上。为此，笔者搜集了四种来源的文章、论文及评论信息(包括百度搜索引擎中“耕地红线”的热门网页，CNKI数据库核心期刊来源、主题含“耕地红线”的论文，CNKI重要报纸全文数据库的报纸文章，新浪微博中实时更新的相关原创微博)进行分析，力图尽可能地把握政策争论参与者的表达方式，进一步思考驱使人们对耕地红线持“存”或“废”态度的原因和逻辑。

文章的研究采取一种“试错”的方法：先以政策话语的视角去归纳相关的文本和表达，提炼出“安全线”和“自由市场”两种针锋相对的话语类型，再参照话语的结构和要素对这些信息素材加以详细地分析和检验，以确定这两种话语是否完备，是否可以基本覆盖现有的政策争论。从技术角度讲，本研究确实无法保证全面、无遗漏地展示整个政策争论的全局。文章的最终目的是希望以耕地红线话语争论为例，把环境政策在认知与价值方面固有的复杂性呈现出来，并揭示化解政策争论的思路。因此，文章并不属于实证分析型的研究，采用的是“诠释－批判”的路径。

三、耕地红线政策的话语竞争 (一)背景

耕地问题历来倍受中国政府的重视。“保护耕地和珍惜耕地资源”很早就被视为国策。然而伴随着城镇化进程，耕地面积不断减少，粮食安全和城镇化发展对于土地的需求呈现出难以调和的矛盾。出于对农业生产和粮食安全的担忧，国务院多次为全国耕地的保有量设定指标，却又一次次地以失败而告终。例如，早在1996年时，全国土地利用总规划曾明确要求2010年时耕地保有量要控制在19.2亿亩。然而2000年初，调查显示耕地面积已逼近这条红线。到了2005年，全国耕地只剩下18.31亿亩，远低于再次调整后的红线规定面积。^[13]到2007年，国土资源公报显示全国耕地面积已迫近18亿亩大关，这加剧引发了人们对于粮食安全的忧虑和争论。同年，国务院总理温家宝在政府工作报告上声称：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度”^[14]。

2008年年末，天则经济研究所发布了《粮食安全与耕地保护》研究报告，指出：“无视耕地作为一种农业要素具有可替代性，并将它与粮食产量——乃至粮食安全绝对地‘捆绑’起来，无论在理论上还是在经验上都是缺乏根据的。政府划定的耕地红线注定是要被突破的，而且原有的红线(21亿亩)已然被破，因为这条红线束缚的只是中国的工业化与城市化的进程”^[15]。该报告使关于耕地红线问题的探讨热度升温。众多专家、学者、意见领袖对此发表了不同的倾向的观点。例如，盛洪^[16]、陈志武^[17]、许小年^[18]、周天勇^[19]等人先后表示了对耕地红线合理性的质疑，袁隆平接受采访时也表示：18亿亩耕地红线“保不住”，确保粮食安全的惟一办法是提高单产^[20]。另外，“保红线”的声音也不绝于耳，时任中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文也多次表示红线未被突破，也不能被突破。^[21-22]以胡鞍钢为代表的学者不但反对废除红线，甚至认为仅仅依靠一条耕地红线还不足以真正保障粮食安全。^[23]

争论中也有观点的深化和发展。如耕地的质量问题和地方政府在土地流转过程中“以差补好”的现象被越来越多的关注到。因此，一些“保红线”倡导者也在设想以质量、数量并重的红线替代目前单纯考虑耕地数量的红线。^[24]迄今，这条红线的存废争论呈现出“拉锯战”的局面。

(二)两种政策话语的分析

在这场关于耕地红线的政策争论中，“保红线”一方的主要观点陈述可以被归纳入“安全线”话语。该话语非常强调粮食安全的意义和国家独立自主的战略地位。相应地，粮食生产和耕地资源被视为国家和民族的命脉。相关的文字资料里不乏“打一场只能胜不能败的耕地保卫战”“坚守耕地，关怀民族生存根基”“保护耕地，绝不遗祸子孙”这样的修辞手法。在这套话语中，耕地面积被视为保证粮食产量的基础，粮食的自给自足也被视为是国家竞争力和主权独立性的重要保障。而国际局势的复杂险恶、地方政府的逐利、农业国历史传承下来的重农观念以及中国社会对于饥荒记忆都为这套话语提供了某种正当性的支持。目前所延续着的耕地红线政策也正是这套话语制度化的体现。

反对耕地红线的观点陈述可归纳入“自由市场”话语。这套被许多经济学者所倡导的话语呈现出了另一幅画面：首先，这套话语以新古典经济学的视角揭示了耕种只是土地的使用方式的一种，而土地作为基本生产要素应该充分发挥其最大价值。因此，资源配置的效率成为了优先被关注的对象。而以资源配置的效率见长的市场机制也就被认为是解决当前土地问题的答案。其次，相比于“安全线”话语所营造的那种迫在眉睫的紧张氛围，“自由市场”话语表达了对于粮食增产和市场经济自我调节能力的乐观态度，认为以现在科技进步的态势以及价格机制平衡供求的原理，没有理由非得设立一条“红线”作为保障。此外，不少反对红线政策的学者都认为，在如今这样一个全球化时代，进口粮食不失为明智之举。这样的观点相比“安全线”话语，显然建立在对国际环境的完全不同的理解基础上。而较之“安全线”话语对地方政府自利性的渲染，“自由市场”话语则以不变的“经济人”假设看待地方政府和中央政府，认为政府管制都不可避免地带来腐败和低效。

总的来看，“安全线”话语考虑问题的出发点是国家的整体战略，并且向往一个完全独立自主、充满民族自豪感且能与西方世界抗衡的国家未来，国际环境更多地被视为一种外部的压力；“自由市场”话语考虑问题的出发点更偏向于经济学规律以及自由的理念，倡导的是一个更开放、更加融入全球化和市场化浪潮，也在理念上更能与西方对接的国家形态，国际环境更多被视为一种资源。当然，两种话语作为一种逻辑上的分类只是为了尽可能清楚地呈现出政策争论的内在特征。现实中，多数人的观点可能会同时包含着两种话语的成分。如有学者既认为耕地红线的制定不合理，又认为适当的耕地总量控制仍然必要。^[25] 关于耕地红线争论的两种话语对比具体如表 2所示。

四、争论的困局：证据、诠释与认知图景

显然，尽管上述两种话语都指向了经济社会的可持续发展，但它们在对事实的描述、在此基础上的分析推理以及最终的具体建议上都存在着一些冲突和分歧。在“安全线”话语中，可持续发展的最大障碍是非理性，甚至是破坏性的土地开发，必须要以行政命令来遏制这种“非理性”继续，并在国家力量的调控下实现一种均衡的发展模式。在“自由市场”话语中，可持续发展被视为市场经济和科技进步推动的产物。相反，不尊重市场规律的行为会扰乱激励人们行为的信号，既制约了经济的发展，又不利于粮食的增产。“自由市场”话语认为，发展带来的问题最终要靠发展来解决。

那么，到底哪种说法正确？文章从证据、诠释和认知图景三个层面对话语之间的分歧加以讨论。这样的讨论让人们更容易认识复杂政策争论的本质。

(一)证据的悖论

诉诸证据常常被认为是解决意见分歧最直接、最有效的方法。但在这个关于耕地红线的争论里，两种话语都能给出支持自己立场的证据，却难以用证据说服对方。

首先，由于耕地红线同时涉及了粮食生产、土地利用、城乡发展等众多问题，这些问题之间又有着错综复杂的关系。因此，关于局部问题的论据很难支撑起最终的结论。例如，“安全线”话语在粮食供求方面有许多论据：不少计量和模型研究都显示未来一段时间内粮食的供求是“紧平衡”状态，当前的市场价格机制调节作用有限。^[26-27]但这仍然只是争论里的一个方面。“自由市场”话语会以土地管制在效率上的损失和管理上的种种问题为证，批评红线政策“得不偿失”，并且没有充分考虑到更自由的市场环境以及全球化所能提供的资源。^[28]可持续发展的理念本身就是要把不同方面的目标放在一起做长远的考量。而这种综合考量的困难使共识难以达成，更何况在每一个方面的具体问题中，分歧与争论也都存在。

其次，同样的证据往往可以被用来证明不同，甚至是相左的结论。证据本身并不会说话，证据如何发挥作用很大程度上取决于它被加以怎样的解读。例如：土地资源管理部门“触目惊心”的腐败案件数量常被争论者提及。然而它究竟意味着什么？是验证了“自由市场”话语对政府管制根深蒂固的警惕与批判，说明了以市场配置取代政府干预的必要性？^[16]还是恰恰证明了政府对土地管理的不科学不到位，暗示政府应该更加严格地对土地流转交易进行监管？^[29]如深入地探究每一个个案，相信研究者能得出较为可靠的结论。但是，叠加在一起的犯罪数量到底说明的是什么？

类似的，大量的滥占耕地现象在“安全线”话语和“自由市场”话语的陈述中都能看到。但两边的争论者都看似合理地用这个例子论证自己的观点：前者声称，不严守的耕地红线造成的恶果就是地方政府招商引资压倒一切的冲动导致了耕地被蚕食和开发区的滥建。^[30]后者则会争论说，正是由于政府对土地的管制和自由市场机制的缺失，耕地不能自由转为它用，导致农民议价能力降低。而这种被扭曲的价格信号反过来刺激了开放商去开发土地，最终导致了非理性的滥占耕地现象。^[16]

仔细对比两种话语的陈词，还能发现不少相似的情况。可见，证据与结论之间在政策争论时未必是一一对应的关系。不同的政策话语将不同的词汇、证据、场景等要素按不同方式和逻辑组合起来，这种组合方式的不一致常常导致证据在验证政策观点时的失效。

(二)诠释的多元性

证据是需要加以解读的。这将文章的讨论带入到下一个层次——诠释。诠释是赋予描述对象意义的过程，这个过程伴随着诠释者和被诠释对象之间的互动。话语之间的对比提供了比较不同诠释方式的机会。

以耕地(或土地)为例。在“安全线”话语中，土地被视为战略性资源，土地的使用方式是服务于国家大战略的。由于粮食生产事关国家的独立自主，耕地数量减少和人口增长带来了粮食安全的隐患，因此，该话语坚决主张以严格的法律控制住耕地的面积，确保国家未来的粮食安全。但在“自由市场”话语中，土地与其它的生产要素在商品属性上没有本质差别。它有多种潜在的用途，应该被自由地交易。应该说，这种观点是富有启发性的。但正如反对者指出的：难道土地只有经济价值而无社会价值吗？^[31]在特殊的国情、历史和文化背景下，土地是否完全等同于其它可以自由买卖的商品？此外，农民作为在这片土地上生存的群体，他们是如何看待自己的土地的？在城乡二元分割的体制下，农村土地的处置由城市人决定，这又是否符合公平正义？这些同样是值得深思的问题。可见，当土地被赋予不同的意义，是否需要控制耕地面积的结论是会受到影响的。

又如耕地红线政策本身。在不同话语里，这项政策的出台有着不同的故事背景。“安全线”话语描绘的是一个保护耕地“无路可退”的境地。这样的陈辞也体现在红线政策制度化的官方文件中。在官方媒体的宣传标题里，“严防死守”“牢筑”“守护”这样的词汇屡见不鲜。在网络上的争论中，红线拥护者也常常以“爱国者”自居。反过来，“自由市场”话语对前者也不乏“阴谋论”的诠释。有论者指出：“耕地红线是利益集团制造的神话”。^[12]290-294也有人认为：“18亿亩红线是一箭双雕的绝妙之笔，它既延滞了开放商前进的步伐，又诱发了对住房的哄抢；这是对房价的‘精确扶持’，是计划经济体制下的思维习惯和行政习惯的一种复归。”^[32]

可以看到，诠释方式的选择很大程度上取决于诠释者所站的位置。由于诠释的起点与路径不同，诠释者之间往往缺乏相互讨论的基础。如果争论双方都将“异己”视为“谬误”，那么争论反而可能会使争论者的思维走向“极化”，分歧也就变得难以弥合了。

(三)理念之争及其反思

说到底，诠释者如何进行诠释源自思考问题的原始框架，也就是话语的最底层的认知图景——它可能是一套理论框架，一套世界观，甚至有可能是一套意识形态。回顾上述话语：“安全线”话语多少与新中国建国以来延续下来的体制与理念是有继承关系的，也蕴含着经济学中强调政府干预一派的思想主张。如果用当今中国思想界、学术界存在的“左右之争”来评价，“安全线”话语与左派思想联系密切，也为不少左派人士所支持。而“自由市场”话语体现的是经济学中倾向于自由市场一派的见解。他们把市场视为解决多数问题最有效的方法，主张尽可能地减少政府的管制。某种程度上讲，话语底层的认知图景从一开始就为相应的争论者预设好了立场和结论。

很多时候，争论者不会对自己所持观点的前提假设进行反思。换言之，争论者会基于一些头脑中固有的概念、价值和认知模式与他人论辩，却很少回过头来反思这些立论基础是否真的那么可靠。一旦跳不出话语本身的影响，争论者就难以平等地对不同观点进行探讨。反之，如果争论者能够回头反思自己思想深处的假设和逻辑，争论就会变为一种深刻的学习，而个人观点的转变就有可能会发生。

对于“安全线”话语的支持者，他们或许需要系统反思自己所理解的国际竞争环境以及社会经济发展的形态是否是那么的正确无疑；对于“自由市场”话语的支持者，他们或许需要审视自己所崇尚的经济学理论背后的假设，对比现实与理论之间的差距。许多时候，个人的观点是被这些潜在的社会建构所形塑的。当深层次的对话让这些底层的社会建构现出原形，让过去看似理所当然的结论变得重新可疑起来，理性的力量就能对武断与教条构成限制。这对于参与到政策争论中的公众尤其重要。

五、结语：走向沟通与协商

通过上述从证据到诠释再到批判性思考的讨论，可以得到这样的启示：首先，政策争论的起点是对现实理解的不一致，这种不一致常常根植于思想深处。因此，政策分析应该首先关注人们是如何理解和定义问题的，而非直接对某个给定的问题进行研究。其次，事实与价值在政策争论中往往是难以彻底剥离的，证据的意义取决于诠释的方式，因此，简单诉诸证据的方法难以平息争论。最后，使争论者走向共识的根本办法是实现个人对于自身观点的批判性思考。这种思考有助于消弥话语之间的藩篱，促进个人思想的转变和提升，为最终的公共政策带来共识基础。

耕地红线的争论是一个缩影。现实中，其它领域的可持续发展议题可能牵涉复杂的政治结构、繁多的利益群体，也存在着深刻、抽象的理念之争。但无论如何，话语分析都是一种揭示隐含的因素、呈现观点分歧背后脉络的有效方法。当多元话语被呈现出来，民主的重要性也就不言而喻——一旦承认描述和诠释方式的多样性，那么，特定话语独霸政治舞台的现象就是值得警惕的。研究者同时也有必要关注是否有被现实权力结构所压制的话语存在。

显然，社会需要有一种沟通与协商的机制来确保不同话语之间充分、平等且理性的进行交流，让批判性思考与公民的自我学习成为可能。这也正是公共参与、协商民主、参与式治理在全球兴起的原因之一。在西方的环境治理和可持续发展领域，以萨斯坎德(Susskind)、哈杰、德雷泽克为代表的有识之士为探索这种更民主、更具有沟通理性的政策方法已倾注了多年心血。在他们看来，区别于传统政策分析方法的后实证主义途径(post-positivist approach)和协商式政策分析(deliberative policy analysis)代表着未来。^[33-35]在新的政策分析模式下，实证研究、诠释取向的研究以及民主的公共协商三者得以结合：证据和专业见解由专家提供给公民/利益相关者进行探讨，政策分析师则成为组织者与协调者促进参与者一步步由浅入深进行理性探讨和批判性反思，最终推动共识的达成。^[36-37]

种种认知分歧与价值分歧会始终困扰着人类对于自身社会经济关系的调整过程。因此，在通过可持续发展的道路上，长效性的公共协商需要成为日常公共生活中的一环。在对美国萨克拉门托水论坛(Sacramento Water Forum)政策制定机制的研究中，学者因尼斯(Innes)和布尔(Booher)提出了“在对话中治理”的理念。当地的实践探索表明：精心设计的沟通协商机制能够带来参与者之间的互惠关系，培育社会资本，促进社会成员的共同学习，甚至为公共政策提供创造性思维，并最终使得共识的建立和治理活动的创新成为可能。^[38]这对于环境问题日益尖锐、利益冲突与观点分化日渐明显、正向可持续发展道路转轨的中国是很有启示价值的。

注释：

① 自制，框架部分参考文献^[1].