十八大以来,新一届中央领导集体传达出的反腐决心和坚决意志,正在中国引领一轮反腐浪潮。如何从制度上遏制腐败,促使各级领导干部从“不敢腐”转向“不能腐”,进而走向“不想腐”,是当前中国社会普遍关注的热点问题和理论难题。财产申报制度被誉为是腐败的“天敌”和“克星”^[1],广为世界各国采纳^[2]82。中国民众对此呼声很高。据人民网舆情监测分析,要求官员财产公开已经成为社会共识。^[3]

反对或要求延缓推行官员财产公开制度的声音也不绝于耳。广东省人大代表广铝集团有限公司董事长叶鹏智称,“官员也是人,也有隐私;官员是公仆,不是老百姓的奴隶”,因此,“不赞成全部公开,因为工作当中会涉及个人隐私,比如把我的家庭地址公开了,我的安全怎么保障？因为财产公开会登记我的住房情况”。^[3]《环球时报》总编辑胡锡进则认为:“立即实行所有官员财产公开制度不现实。如果强推它,新制造的问题必将多于它要解决的问题”。^[3]

中国虽没有完全确立官员财产申报制度,但通过一系列政策性文件初步确立了领导干部报告个人有关事项的制度。^[4]十八届三中全会明确提出:“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。”尽管2010年中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(以下简称“2010年规定”)第21条授权“各省、自治区、直辖市党委和政府,需要扩大报告主体范围或者细化执行程序的,可以根据本规定,结合各自工作实际,制定具体实施办法。”但在地方实践中,主要是以县级单位开展改革试点。据不完全统计,自2009年以来,从新疆维吾尔自治区阿勒泰地区到广东省的珠海横琴、广州南沙、韶关始兴县等,中国已有30多个地方公开试点财产申报制度。

不可否认,有关官员财产公开的许多地方试验,有的“潜伏”,有的“冬眠”^[5],效果并不理想。但失败的试验也可能包含着真理的颗粒。更重要的是,中国问题的解决需要国际智慧,更要有中国经验。即便地方试验以失败告终,但这是真真正正的中国实践,反映的是中国问题,体现的是中国智慧。需要人们认真提炼,细心检索。哪怕提炼的都是一些失败的教训,但相对于国际经验来说,这也是最接地气的中国元素。对未来的中国制度建设,都是极其宝贵的遗产。当前的学术研究对此关注显然不够,除了零星的新闻报道和时评类分析之外,尚缺乏系统的总结和反思。

有鉴于此,文章从官员财产申报的地方试验入手,总结2009年以来全国各地在官员财产申报方面的制度试验,发掘地方经验,提炼中国智慧,力图为进一步完善官员财产申报制度贡献中国智识。

任何制度的建立都是一个逐步探索、完善的过程。中国的改革开放和社会发展是一项前无古人,没有先例可循的事业,所需要的法律制度也没有任何现成的答案。这就决定了中国的法制发展是一个运用本国人民智慧、对各种制度进行实践检验的过程。它需要在中央与地方的不断探索与试验中摸索、总结和定夺。^[6]14

地方在进行制度试验和创新时有着中央所不可比拟和无可替代的优势。相对于中央实现的“强制性制度变迁”来说,地方实现的是由点到面、逐渐深入的“诱致性制度变迁”。^[6]15官员财产公示制度没有现成的模式可以套用,也没有放之四海而皆准的经验可供借鉴,只能是“摸着石头过河”。中央通过自上而下的个人事项报告制度未能有效推进财产申报制度,于是,一些地方开始“试水”,试图启动自下而上的探索模式。十八大之后,随着反腐力度加大,是否需要和能够在更大范围,甚至是全国,更加彻底地推行官员财产申报制度,再次提上议事日程,这就需要梳理并总结地方的制度试验,反思地方探索中存在的问题,提炼中国智慧。

在总结官员财产申报的地方试验之前,需澄清文章所谓的地方试验不同于中央文件的地方化。每当中央文件出台之后,许多地方会结合当地实际,制订具体的实施办法,并随中央文件的更新而更新^[7],但这些规定如名称所示,只是中央文件的具体落实,在内容上并无创新之处。然而,自2009年初新疆维吾尔自治区阿勒泰地区宣布实行官员财产公示以来,官员财产公示的地方试验便此起彼伏。直到近两年由广东省省级主导逐步推进财产公示,中国官员财产公示制度的地方探索已有五年之久。据公开资料的不完全统计,至今中国已有30余个市、县尝试过官员财产公开的试点改革,如表 1所示。^①

表 1

表 1 官员财产公示试点地区一览表 地级行政区 县级行政区 新疆阿勒泰 浙江慈溪市 湖南浏阳市 江苏泗阳县 江苏南京江宁区 重庆黔江 浙江象山县 湖南湘乡市 江苏泗洪县 辽宁锦州古塔区 重庆合川 浙江桐庐县 安徽庐江县 江苏宿迁宿豫区 湖北荆门掇刀区 重庆江北 浙江磐安县 安徽青阳县 江苏无锡北塘区 四川高县 宁夏银川 浙江平阳县 江西黎川县 江苏徐州贾汪区 广东佛山顺德区 广东南沙 浙江洞头县 宁夏青铜峡市 江苏镇江丹徒区 广东珠海横琴 黑龙江哈尔滨 浙江韶关始兴县

表 1 官员财产公示试点地区一览表

从这些改革试点来看,尽管试点地区很多,但不可否认,有些地方的改革效果并不理想。譬如宁夏回族自治区青铜峡市尽管声称推行的是对提拔干部实行包括财产事项在内的“立体公示”,但实际上,公示内容中涉及财产事项的只有“住房和收入主要来源”一栏,根本不能反映被公示者真实的财产状况。2009年3月,湖南省浏阳市出台官员财产公示的相关规定,要求市委管理的科级干部不仅要将个人财产和收入进行申报,还要将与其共同生活的配偶和子女的职业、财产状况等进行申报。针对群众反映强烈的公款旅游、公车私用、婚丧嫁娶等内容也要求官员着重申报。尤其在申报形式上,突破了仅在政务大厅“公示栏”公示的狭窄范围,改为在普通群众更易接触到的当地报纸、广播电视和一些官方网站进行公示。但只在网上公示了3天便草草关闭,待后进者想要来取经时,主事者竟感到“很为难,婉拒了他们的要求”^[8]。

部分地区的失败,甚或是了无新意,并不能掩盖改革的成绩。通过制度试验来推动制度创新是当代中国制度变迁的一个突出特征。萧功秦将当代中国的制度演进称之为“试错型的制度创新”模式,即针对中国出现的具体问题、矛盾与困境,“通过不断地‘试错反弹’来修正决策,并在试错中进行制度创设,以解决面对的各种问题,逐渐自然地演化出一种新的体制”。^[9]从这个意义上来说,地方试验即便是以失败告终,也能为制度演进积累经验,抑或教训。

更重要的是,地方试验以防腐反腐为主要目的,引入了社会监督机制,已经初具官员财产申报制度的雏形。以最先进行这项改革的新疆维吾尔自治区阿勒泰地区为例。《阿勒泰地区关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》第1条便表示该规定是为了“防止领导干部利用职务便利以权谋私、权钱交易,及时掌握领导干部个人财产收入来源是否合法、增值变化是否正常,将个人财产收入置于纪检监察机关和社会有效监督之下,对领导干部个人起警戒、约束作用。”财产申报制度重在引入社会监督,不仅体现向人民负责的民主理念,更在于通过了解其财产状况,监督官员的实际生活状况是否与收入相称,由此判断是否存在以权谋私、权钱交易的可能。地方多个地区的规定蕴含了这种精神,并采取适当的方式向社会公开申报者的财产状况,供公众监督。

文章以上述32个地区在官员财产申报方面的制度试验为分析对象,总结这项改革中取得的经验、面临的挑战,试图用制度改革的主线串联起这些貌似“散落的珍珠”,为中国官员财产申报制度的推进梳理中国智慧。

改革者的理性是有限的,任何一项制度创新在实施之前都会遇到信息不足的问题,制度创新者不可能预见到制度实施过程中的全部问题,制度实施的结果也带有很多不确定性。新制度的确立是一个花费时间、精力和资源的过程,因此,制度创新不可能在每一个节点同时设计好最佳安排,并使这些制度安排得到遵守。^[10]但多个试点则可以在制度创新方面进行经验积累。在同一个制度探索方面,不同地方采取不完全相同的制度设计,则可能试验并积累不同的经验教训,最终达到制度累进的最优化。本部分总结的地方制度创新,即源于不同地区的制度试验。有的是多个地区共享的制度举措,有的只是个别,甚至一个地区单独采取的措施,但都在一定程度上丰富了人们对官员财产申报制度具体运行情况的认识,有必要予以提炼和分析。

第一,以公开为主要导向,并采取差异化公开程序。目前中央文件有关财产报告制度的规定,最受人诟病之处是没有公开制度,无法接受公众监督。地方试点尽管公开的方式不尽相同,但多是以公开为主要导向。在试点的32个地区中,采取网络公开的有10个地区,采取在单位内部公开的有10个,还有8个地区是在单位公告栏公开。这也显示出地方试验中审慎科学的考虑。在本单位公示,“是因为本单位对领导的财产情况比较了解”^[11],既便于监督,又能避免网络对改革试点的冲击和对官员个人隐私的侵犯。

为在公众知情权和官员隐私权之间达成平衡,部分试点地区还采取了差异化的公开程序。有的是根据不同申报对象,设计不同的公开程序和范围。譬如江苏省宿迁市宿豫区出台的《乡镇科级干部廉政事项申报及公开制度》,建立了科级干部、热点岗位负责人、拟提拔干部申报、公开、问责“三位一体”的监督机制,但针对不同对象,适用不同的公开程序。乡科级干部、热点岗位负责人每年在规定时间统一申报,并在述职述廉述法述德活动中进行公开。各单位的班子成员在参加民主生活会时,对廉政事项进行说明,拟提拔的乡科级干部则在考察公示、任前公示期间在所在单位公开个人廉政事项。广东省珠海横琴新区在试行财产申报公示制度时,采取了二级公示方式。针对不同信息划定不同的公式范围。第一层级公示内容涵盖了个人收入、劳务所得和家庭房产、股票、汽车等申报的全部信息(只对房产具体地址做了简化),而配偶、共同生活子女投资非上市公司、企业和注册个体工商户、个人独资企业等详细情况,因涉及商业秘密则放在第二层级公示。出于安全和保密需要,两个层级皆设置密码,第一层级密码由全体党员干部掌握,第二层级密码由管理员掌握,登记后即可查阅。这样的做法既兼顾了方式简便和隐私安全,又能最大程度达到公示监督的目的。^[12]

第二,申报主体设定的科学化。一个有效的官员申报制度,需要建立在科学的“官”“员”分类基础上。只有那些掌握决策权和执法权,容易滋生钱权交易的 “官”才是应当进行财产申报的对象,那些不具有独立决策权和执法权,只是按照法律和政策确定的程序办事,尽管在科层制中享有一定的级别,但不具有钱权交易能力和空间的“员”通常不需要申报财产。现行公务员管理制度对公务员缺乏科学分类,把不同类型的公务员混同在一起,以行政级别高低来确定申报对象,而不是以职务分类来确定,很容易出现申报对象的错位和缺位,难以达到有效的监督目的。^[13]

地方试点尽管涉及的领导干部科层级别较低,但部分地区还是根据不同职务作了科学分类,区别对待。率先实行官员财产公示的新疆维吾尔自治区阿勒泰地区在设定申报主体时,不仅看行政级别,还看其是否有权。阿勒泰《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》虽主要是针对县(处)级领导干部,但在第6条规定中又明确表示“地区工商、税务、财政(政府采购中心)、交通、水利、城建、国土资源、民政、环境保护、劳动和社会保障、扶贫办、旅游管理等部门中具有执法资格、管理公共财务的科级干部(不含非领导职务)适用本规定”。江苏省南京市江宁区在试行财产公示制度时,最初只选择在具有行政审批权的中层干部中开展这项工作。^②江苏省宿迁市宿豫区的申报公示制度则涉及科级干部、热点岗位负责人和拟提拔干部。尽管由于试点地区多是县级行政区域,涉及领导干部人数较少,这种区分的现实意义可能不太明显,但这种对不同岗位的领导干部进行区别对待的意识值得重视。

第三,拟提拔干部成主要公示群体。改革必然要挑战既得利益,遭遇或大或小的阻力。因此,制度试验一个重要目的便是破解改革阻力,探测安全可行的改革航道。官员财产公开迟迟难以推行,其中一个巨大阻力便是官员们潜在的抵触心理。关于财产申报制度的认同度,对新疆维吾尔自治区阿勒泰地区及其他地州市干部进行的一项随机调查显示:七成反对、两成无所谓,只有一成坚决支持。^[14]曾多次呼吁制定官员财产申报法的十届全国人大代表王全杰做过一项调查,称接受调查的官员97%对“官员财产申报”持反对意见。^[15]在这种情况下,试点地区必须披荆斩棘,既要面对改革阻力,又要开拓改革出路。

试点地方大多选择了新提拔干部、拟提拔干部、后备干部等新生力量作为改革试点。这批干部相对年轻,容易接受新生事物,更重要的是,他们需要“进步”,将要“担当重任”,应该接受更高的要求。实际上,试点的32个地区中只有8个地区是普遍针对某个级别内的所有干部,其余24个地区,都是拿“拟提拔干部开刀”,只要求拟提拔官员进行财产公示。由于进行试点的地区多是县一级政府,所以,新提拔的科级干部成了最主要的公示群体。^③

地方试验尽管有制度创新,但整体来说,许多地方的试验并无新颖之处。一些地方的改革甚至只是延伸了每年年底例行的“述职述廉”工作——从“纸上写写”变成了“贴到墙上”,并非真正的改革或试点。这也是浙江省慈溪市自始自终都拒绝媒体所给的“试点”帽子的原因。当时推行此项制度的原市委书记周忠贤每次都要跟媒体澄清:“我们所做的是‘廉情公示’,不是‘财产公示’”。^[5]不过,上述三项制度创新至少反映了地方在试点过程中的制度改革意识,并试图在现有条件下开拓出改革的方向。这种精神是可嘉的,而制度创新之处更值得反思和总结。

地方试验尽管有制度创新,但整体效果并不理想,许多地区在短暂试点之后,便悄无声息地停止了这项改革。具体来说,地方试验遭遇的挑战主要有以下几点:

第一,改革进程系于开明领导。尽管中央文件“2010年规定”授权各省、自治区、直辖市,可以结合各自工作实际,扩大需要报告个人事项的主体范围或是细化执行程序,但大多省份只是细化了中央文件的操作办法,并未进行改革性的尝试。因此,除了最近两年广东省的改革是由省内统一部署之外,32个地区的“试点”多为地方开明领导自发倡导的公示尝试,并非有组织、有部署、有指导、有总结的正规性举动。这种改革的好处是推行快,但缺陷是消退的也快。譬如,第一个吃螃蟹的新疆维吾尔自治区阿勒泰地区,推行这项改革的原市委书记吴伟平因此被誉为“中国推行官员财产申报制度第一人”。遗憾的是,在财产公示改革开启一年多后,吴伟平因病去世,当地的改革试点随之叫停。广东省的官员财产申报改革是由省纪委牵头组织,并由省、市两级预防腐败局跟进,对官员财产公开的相关制度进行改革,在这一点上走在了试点地区的前列,更具有某种全局性的价值和意义。^[16]

第二,财不外露与面子问题的文化制约。财富在中国永远是一个既敏感又引人关注的话题。一方面,“不露富”是中国人的传统,而另一方面,在这个“一切向钱看”的时代,甚至出现了“笑贫不笑娼”的极端表现。中国人还是一个很爱面子的民族,骨子里都害怕被人嗤笑,看不起。由此导致官员财产公开问题面临着文化上的阻隔。新疆维吾尔自治区阿勒泰地区首批55名官员的财产公示后,有媒体根据公示列出了“阿勒泰官员收入排行榜”。对于“阳光法案”的这个副产品,特别是各个系统公务员之间的收入差距,是否会对干部心理造成压力,成了当地改革者必须要考虑的一个问题。^[17]而被媒体誉为“中国第一全裸乡政府”的四川省巴中市白庙乡党委书记张映在公布个人财产时,还有5 000余元的存款没有公布,原因不是害怕露富,而是嫌穷,“我今年36岁了,没有房,存款这么少,谁好意思说？”^[18]

第三,配套制度的整合有待跟进。官员财产公开是一项涉及多领域、多部门的系统工程,需要相关制度的配套和衔接。官员财产公开即使是反腐“利剑”,其发挥作用也需要一系列配套机制,并非只是官员把自己现有工资性收入、住房情况、婚姻及子女情况一公布就万事大吉。但地方——尤其是县级——试点的最大掣肘是无法整合多方资源,导致官员申报的财产信息难以查证,实际效果大打折扣。检察院办理贪腐案件时,基本不去查阅干部个人报告事项的材料。一检察人员曾告诉记者:“反正我是没有遇到过通过翻阅材料就可以找到证据的,我们都是直接去房管局、去车管局、去银行查询流水账目,真的有问题,不会往申报材料上写吧”。^[19]因此,目前各地的试点基本进入一个“瓶颈”,需要全国“一盘棋”,统筹部署。完善诸如金融实名制、不动产登记制、个人身份信息法定制、境外或居住地之外的财产核实制等配套制度,打破目前不同部门之间的信息壁垒,建立房产、存款、债券等财产信息统计平台,为财产公示核实提供技术支撑。只有这样才能推动财产公开的实践发展,从根本上起到预防腐败、严惩腐败的作用。

第四,试点层级较低,适用对象范围较小。前文已有交代,由于试点地区多为县级行政区域,管辖的干部主要是科级干部,多数试点地方又只针对拟提拔干部做出要求,因此,科级干部成为主要的公示对象。但这些干部手中掌握的资源有限,发生权钱交易的机会有限,特别是拟提拔干部,更是没有进行权钱交易的机会,由此影响官员财产公示制度的反腐效果。譬如,安徽省庐江县从2011年8月开始试行领导干部财产公示,公示对象从拟任副科级干部到拟任正、副科级干部,但2012年5月,庐江县原县委常委、政法委书记卢荣友被立案审查。

总而言之,地方官员财产申报试点一定程度上也反映了地方在制度创新中所受的限制。中国的制度变迁是在中央政府主导下的制度变迁,制度创新方案一般是根据中央政府的目标函数和约束条件来评估和选择。在很多情况下,即使地方政府和微观制度主体感知到获利机会,但如果没有中央政府的许可或授权,也不能“进入”可能导致自身利益最大化的制度创新。^[20]更何况,资源整合和扩大申报主体等问题已经超出了试点地方的权力范围,是该项制度在地方试点中无法克服的天然障碍。

通过上述分析,可以看出地方在官员财产申报试验中迈出了新的步子,有一些值得汲取的经验,同时,也有一些先天的不足。本部分综合分析32个地区在官员财产申报制度试验中积累的“正”“负”经验,为该项制度的进一步推进提供借鉴。

第一,“小切口”入手。如前所述,地方试验多是针对新提拔干部或是科级干部。尽管科级干部因层级问题和权力问题会严重影响制度试验的效果,但科级干部一般比较年轻,资历不是很深,资产不是很多,推行起来阻力小。有记者调研发现,“小切口”被当地官员认为是官员财产公开能够走下去的关键。^[21]至于针对新提拔干部,采取所谓“新人新办法、老人老办法”的好处至少有两点:(1)改革只触及少数人利益,有助于干部队伍稳定,减少推行阻力;(2)对于后备干部是个督促。对那些想被提拔的人来说,率先公开财产,接受民众监督,既可保证今后干部质量,又能为下一步制度改革积累经验。^[22]十八届三中全会提出的“完善领导干部报告个人有关事项”“推行新提任领导干部有关事项公开制度的试点”,确立的正是先易后难、突出重点、稳步推进的原则,放手地方结合各自的实际,找到切入点,达到反腐制度建设“破题”的效果。^[23]如果这还不能说是中央对地方改革经验的回应,那么,也可视作改革中逐步形成的一项共识。

第二,不同岗位的公职人员区别对待。如前所述,一个有效的官员申报制度,需要建立在科学的“官”“员”分类基础之上。从国际经验来看,需要进行财产申报的主体范围大都有限,需要进行财产公开的主体范围就更小。^[2]84对于中国这样一个大国来说,制度的设计必须考虑到实施的成本与可能性,而不能简单地认为纳入监管的人数越多越好。尽管目前中国的政府管理还存在职位不分,职责不分的问题,似乎每个公务员都握有权力,腐败无所不在。由此在设定申报公示财产的主体范围时,存在难以界分的问题。但新疆维吾尔自治区阿勒泰地区和江苏省南京市江宁区、宿迁市宿豫区等地在进行改革试点时,从实际出发,对不同岗位的领导干部给予区别对待,反映了一种改革趋势,值得引起关注。

第三,平衡财产公开与隐私保护。官员财产公开面临的一个重要问题便是如何平衡公众的知情权与官员个人的隐私权。实践中,这一点也成为某些官员反对财产公开的理由。^[24]为此,国家在建立财产申报制度时,虽有必要对申报人的隐私权加以限制,但这种限制也有限度,必须满足隐私权合理保护的需要。^[25]8个别试点地方为追求全面,将一些不必要的信息在网上公开,已经侵犯到官员本人及其家庭成员的个人隐私。譬如湖北省荆门市掇刀区在试行财产公开时,要求领导干部“配偶及子女的工作单位、就学情况、名下房产、投资经商等一应在网上公开”^[26],显然不必要地侵害到了“配偶及子女”的个人隐私。但最早进行试点改革的新疆维吾尔自治区阿勒泰地区曾做过有益探索。阿勒泰地区采取“部分公示”的方式,即一方面要求“与领导干部职权密切相关的收入都将通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时全面公开,以接受社会有效监督”,另一方面又留出了“秘密申报部分”,需要填写《秘密申报表》。该表不对社会公开,由当地纪检监察机关内部掌握。尽管这种尝试因披露信息有限,无法全面反映申报人的财产状况,难以实现社会监督的功能,^[25]7但毕竟已经有了在不同权益间进行权衡的意识和努力。前文提到的广东省珠海市横琴新区二级公示方式也是这方面的有益探索。尽管都还存在不足,但值得汲取。

第四,申报公示内容应能完整反映当事人的财产信息。个人或家庭财产除了收入、投资、固定资产等“正资产”之外,还应包括债务等“负资产”。早就有学者指出,申报人的负债情况(包括债权和债务)也应作为申报内容。这一方面有助于防止公职人员利用亲属关系转移财产,逃避财产申报,另一方面有利于预防和监督其亲属利用申报人的公职关系获取不法利益。^[27]但目前中央文件中仍只强调“正资产”,没有把负债情况,特别是债务,纳入申报范围。有些试点地区也未将“负资产”纳入申报公示范围,导致申报公示的信息未能真实准确反映申报者的财产状况。譬如,浙江省率先推行干部任前财产公示的磐安县就没有将债务纳入公示范围,导致被人称为有三套房的 “财主”,实际上是房奴,却不为人知。^[28]不过,磐安县的改革还是将“单笔数额2万元以上的债权债务”纳入了申报范围,只是未作为公示内容,导致公众并不知情。从统计结果来看,至少有安徽省青阳县、庐江县,浙江省象山县、磐安县,江苏省淮安县、无锡市北塘县、宿迁宿豫区等7个地区将债权债务纳入了申报范围,合理扩大了申报内容,但结合1994年最高人民检察院针对机关内部领导干部个人事项报告制度的规定,申报者接收他人请托时收受的礼金、礼品等也应纳入申报范围,力图完整体现申报者的资产情况。

总而言之,在官员财产申报制度实践中,地方试点在中央文件的基础上,克服了仅作为内部监控的报告制度,逐步迈上了具有一定公示性的财产申报制度,这在一定程度上发挥了有效的反腐作用。以重庆市黔江区为例。2009年,重庆市黔江区对57名拟提拔为正、副处级的干部进行廉情公示,有2人在公示中被举报,查实后取消其任职资格。同时,挟财产公示之威,当年1月至9月,共有9名副处级以上干部上缴礼金(礼品)超过10万元。当年纪检监察机关受理举报副处级以上干部信访件,比前一年陡增15.1%。正是这种效果促使当地坚持推广这项改革。^[29]当然,文章关注的主要是改革对制度建设的经验,注重这些措施对未来改革的引领和启示。

学术研究不是占卜算卦,无法预知未来。即便是地方试验取得了应有的效果,也无法判断明天的制度建设,但通过总结过往经验,梳理发展趋势,学术研究可以为未来改革提供科学建议。

在制度变迁方面,对于人口众多、情况复杂的大国来说,并不是由政治精英设计一种整体性的完美制度——实际上也不存在完美的制度——按照一个理想的路线和严格时间表在全国大规模地推行。无论是经济改革,还是政治改革,国家在推动一个大范围的制度变迁之前,一般都需要先在某个地方、某些部门进行制度试点,在试点过程中,不断对原有的制度设计进行修正和调适,使制度更加完善。但是,在官员财产申报制度领域,目前还缺乏顶层设计,现有的制度试验多是地方官员主导下的自愿行为,不仅缺乏高层的鼓励,也未能有统一科学合理的部署。

从现实来看,32个地区的试点,且横跨中国东部、中部、西部三个地理区域,并呈现试点区域层级不断提高、试点地区范围不断扩大、试点速度不断加快等特点,形成了一种积极的示范效应和带动效应,有学者甚至认为这可以形成一种“倒逼机制”,对上级机构产生一种制度改革的压力^[30],从而实现自下而上,上下联动的改革模式。十八届三中全会之后,中纪委提出“推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国境等有关事项公开制度的试点”可看作是一种积极的回应。

在下一步深化官员财产申报制度改革过程中,地方试验积累的丰富经验可以作为借鉴。尤其是采取“新人新办法”的“小切口”进入方式,减少了改革阻力;以具体职务为作为区分,针对不同岗位公职人员区别对待的作法,有效发挥了财产申报制度的功效;差异化的公示方式,在官员财产公开和个人隐私保护方面实现了一定的平衡;申报公示范围包括了债权债务,更完整地体现了申报者的资产状况。这些制度创新均在一定程度上丰富了官员财产申报制的内容,并且是中国地方的实践智慧,接受过实践检验,理应成为为未来改革的有益经验。