一、 引言

2014年3月26日至4月4日，国际民用航空组织在蒙特利尔组织加拿大召开了国际航空法会议外交会议，审议修订《关于航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约》(即1963年的《东京公约》，并于4月4日通过了《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约〉的议定书》(以下简称2014年《蒙特利尔议定书》)。这是民航安保公约近年来的又一大进步，正如时任国际民用航空组织秘书长的本杰明先生所言：“这份《东京公约》的新议定书对于保障全球范围内的旅客和机组安全，将起到重要的促进作用。”^①

目前，对于严重危及航空安全的刑事犯罪，国际民用航空组织各成员国已经达成了共识，缔结了一系列国际公约。然而，对于近些年大量涌现的不循规(unruly)行为，各国的界定不同，缺乏明确的标准，导致了在实践中未能达成共识，难以有效地打击不循规行为。据统计，1963年以来，扰乱性(disruptive)行为的数量逐步增加，尤其在2008—2013年，平均每1 200次飞行中发生1起此类行为。^②国际航空运输协会(International Air Transport Association,IATA )为了保障航空公司的顺利运行，一直以来积极呼吁彻底研究不循规旅客问题，把不循规行为纳入到《东京公约》现代化中，加强对此类行为的打击。2011年年初，随着《海牙公约》和《蒙特利尔公约》修订工作的完成^③，国际民用航空组织根据理事会于2009年10月在其第188届会议第六次会议上的决定，重新恢复了秘书处关于不循规旅客的研究小组，并于2011年5月2日至3日在蒙特利尔举行了第一次会议。^④

其中，不循规行为的类别(国际文件主要称之为行为清单)^⑤一直是议定书制定中的核心问题之一。笔者将根据多次参会记录及相关工作文件，对不循规行为的类别存在的争议与问题，进行梳理与分析。

二、 现行民航安保公约及国际文件对不循规行为类别的规定

伴随着全球民用航空的兴起，越来越多的不循规行为出现在民航运输中。特别是自20世纪90年代以来，此类行为引发的事件骤增。为了保障民航正常运输，遏制此类行为的增长，现行民航安保公约及国际文件也逐渐将不循规行为纳入其中。

(一)国际安保公约及附件17未明确不循规行为的种类

在民航安保公约中，《海牙公约》《蒙特利尔公约》均是对航空犯罪的规定。《东京公约》规范的行为种类比较广，既包括航空器内的犯罪(offences)，也包括某些其它行为(other acts)。根据该公约第1条第1款的规定，这些行为包括“危害或能危害航空器或其所载人员或财产的安全，或危害航空器上的良好秩序和纪律的行为，无论是否构成犯罪行为。”但是，该条仅仅做了概括式的规定，将“其他行为”——包括不循规行为，界定为危害航空器或其所载人员或财产安全或者航空器上秩序、纪律的行为，具体包括哪些类别，并无提及。

《国际民用航空公约》的 《附件17——保安：保护国际民用航空免遭非法干扰》在2006年第8版首次出现“扰乱性旅客”的概念。此类旅客指的是：“在机场或在航空器上不遵守行为规范，或不听从机场工作人员或机组人员指示，从而扰乱机场或航空器上良好秩序和纪律的旅客。”该文件也没有明确扰乱性旅客有哪些类别，只是要求对潜在性扰乱旅客采取特别的措施。

由此可见，在法律位阶较高的国际公约及《国际民用航空公约》附件中，虽有涉及此类行为，但是规定的较为简单，并没有为各国处置不循规行为提供明确的标准及有力的法律支持。

(二)《不循规/扰乱性旅客所涉法律问题的指导材料》(以下简称“第288号通告”)对不循规行为种类的规定及存在的不足

2002年公布的第288号通告是国际民用航空组织专门制定的有关不循规行为的文件。该通告的主要目的是解释、分析航空器内不循规旅客问题并为各成员国确立一个立法范本。为了推动成员国对该问题的重视，国际民用航空组织第33届大会上专门通过了第A33- 4号决议，要求成员国尽可能的将该通告所附的立法范本的内容纳入本国立法中。

1.第288号通告列举的不循规行为的类别

该通告指出所谓“不循规”或“扰乱性”旅客，是指在航空器上不遵守行为准则或者拒绝听从机组成员的指示，从而扰乱航空器上良好秩序和纪律旅客。^⑥对于不循规行为的类别，第288号通告在附件“立法范本”中共列举了三大类，供成员国在制定国内法时予以参考，具体如表 1所示。

从表 1可知，三类违规行为的侧重点不同，考虑到机组不仅肩负着维持航空器上良好秩序和纪律的责任，还要保障飞行安全，责任重大，应当受到特别保护。因此，攻击与干扰机组的行为被列为第一类禁止性行为。第二类是危害他人和航空器秩序的不法行为，主要是对人身(包括他人和自己)造成损害的行为，如暴力攻击、性侵犯以及口头恐吓等。第三类则是对“航空器安全”产生直接的、负面影响的行为，如机上吸烟、违规使用手提电脑等。^[1]

2.第288号通告存在的不足

(1)该通告规定的行为类别需要修订。由于第288号通告制定于2002年，距今已有十几年。一方面，行为清单中缺乏新近出现的一些不法行为，如强行更换位置以及擅自开舱门等。另一方面，原有规定的一些行为是否都属于不循规行为。如2011年专家组第一次会议上，有专家质疑若某旅客醉酒后在座位上沉睡是否构成了不循规行为。因此，这些问题都需要进一步探讨。

(2)该通告的推广效果有限。总体而言，第288号通告的内容相当全面细致，但是由于该文件的位阶较低，效力有限，并没有被各成员国广泛接受，纳入到立法中，近十年的推广效果并不理想(特别是管辖权的相关规定)。特别是“9·11”恐怖袭击事件发生后，国际社会将更多的精力投入到反恐、处置紧急突发事件中，不循规旅客问题一度被搁置。

因此，自2011年重新启动该问题的研究以来，国际民用航空组织专家组重点对第288号通告，特别是立法范本的内容进行审核，了解存在的问题及原因，进一步修改完善；同时，利用该问题推动《东京公约》现代化。通过公约的修订，完善国际法律机制，加强各成员国对该问题的立法与处理。

三、 《蒙特利尔议定书》制定中不循规行为类别之争

在每次研究小组及法律委员会的会议上，是否需要明确不循规行为清单，哪些不循规行为应当列入其中，一直存在较大争议，难以达成统一。为此，国际民用航空组织法律委员会还专门成立了行为清单的研究小组。通过各国代表与专家的共同努力，最终制定了折衷方案。

(一)关于不循规行为类别的不同意见

对于是否明确不循规行为的类别，代表们的意见主要分为三派：

1.无明确态度者。代表国家包括美国与俄罗斯。美国代表认为，应当对不循规行为采取威慑态度。但是，他们关切的是严重违规行为，对于轻微的违规行为，建议交由各国自行处理。如果列举行为清单，则需要保持清单的灵活性，以便各国可根据国内法来进行处理。美国对于是具体列举行为清单，还是总体概括，并没有明确的态度。俄罗斯也认为如果列举行为清单，各国应更为深入地展开讨论。

2.积极倡导者。除了国际航空运输协会，积极倡导行为清单的代表国家包括了加拿大、韩国、巴西、法国、日本、新加坡等国。它们认为由于实践中各国处理航空器上的不循规行为存在差别，缺乏统一判断的标准，给各国的执法当局带来困难。因此，明确行为清单，将有利于执法当局打击不循规行为，为各国执法活动提供明确的指导。国际航空运输协会还特别指出，如果没有行为清单，让各国通过本国国内法来处理，不利于打击这种行为，更为重要的是，各国没有积极性来处理这些事情。韩国代表还建议根据行为性质不同进行分类。日本代表认为不循规行为的定义非常重要，而且还支持明确轻微的不循规行为的种类。法国提出更为细致的建议：(1)要对犯罪和其他行为进行准确的定义；(2)列举罪行清单要减少重复，避免公约的政治化；(3)建立国际性协调机制来处理，建议侧重比较严重的罪行；(4)特别强调了对机组成员履行职责的保护。

在支持者中，有些国家更为谨慎。如加拿大与新加坡均认为需要列举行为清单，但还要避免列举的不循规行为与已有的2010年《北京公约》《北京议定书》中规定的行为相重复。

3.持反对意见者。当然，也有一些代表反对列举行为清单，主要理由有：(1)可能与现有国际民用航空安保公约发生交叉、重叠。即所列举的不循规行为种类可能会与现有国际民用航空公约的条款重叠。(2)不循规行为无法实现国际统一性。由于不循规行为多数属于违法行为，危害性与传统航空犯罪相比较低，各国的法律规定各异，难以实现国际统一性。既然行为清单无法做到包罗无遗，最好是不要制定这种清单。^⑦

(二)不同意见的折衷方案

考虑到争议较大，为了更好的解决问题，国际民用航空组织法律委员会专门成立了行为清单工作组。经研究，工作组认为应当列举较为严重的不循规行为。同时，列举的行为应避免与已经通过的民航安保公约中的犯罪行为重复。对于非常轻微的违规行为，工作组认为还是由各国的行政法来处理。

在2013年5月6日至15日的法律委员会第35届会议上，法律委员会采纳了工作组意见，认为最初审议行为清单的目的，是为了扩大着陆国和运营人所在国的管辖权提供共同点。经进一步审议后，小组委员会发现很难议定这一清单的内容。最后小组委员会决定不列入行为清单，但经大多数同意提议增加以下《东京公约》第15条之二：“一、各缔约国应确保旅客在飞行中的航空器上犯有以下行为时，应受到适当的刑事或行政惩罚：(一)对机组成员实施人身攻击或威胁实施此种攻击；(二)拒绝遵守机长或以机长名义为第6条第1款(一)项或(二)项之目的发出的合法指令。二、本公约的任何条款均不影响缔约国根据本国法律为惩处旅客在机上所犯其他不循规或扰乱性行为而实行适当惩罚的权利。” ^⑧

第15条之二的出台，正如某代表团所指出的，“作为希望或不希望有不循规行为清单的人之间的一种折衷”。他们认为，由于文化含义不同，各国之间的行为标准各异，第15条之二可用以表明，对机组成员实施的某些不敬行为在国际上是不能容忍的。这一看法得到了一些代表团的认可，他们均指出对于航空器或所载人员的安全具有不良影响的行为应该受到惩罚。^⑨

最终，在《东京公约》外交大会之前的法律委员会第35届会议上，代表们基本达成一致意见，一是如果明确不循规行为的类别，应避免与其他民航安保公约相交叉；二是可以通过第288号通告，列明航空器内所犯的不循规行为类别，即形成国际公约与通告相互配合，共同发挥作用的模式。

四、 《蒙特利尔议定书》对不循规行为类别的规定及相关决议

在2014年3月底4月初的外交会议上，不循规行为的类别也经过了一番研讨，最终议定书采纳了各成员国代表及专家前期的讨论结果，采取个别列举的方式。

(一)2014年《蒙特利尔议定书》明确了涉及机组的不循规行为

《蒙特利尔议定书》第15条之二的具体内容为：“一、鼓励各缔约国采取必要措施，对在航空器上犯下第1条第1款所指罪行或行为的人启动适当刑事、行政或任何其他刑事的程序，特别是：(一)对机组成员实施人身攻击或威胁实施此种攻击；或(二)拒绝遵守机长或以机长名义为保护航空器或机上人员或财产的安全之目的发出的合法指令。二、本公约的任何规定不影响各缔约国为惩处机上所犯不循规和扰乱性行为而在其本国立法制定或维持适当措施的权利。”

通过该条款，可以得知新议定书列举了公认的、较为严重的二大类不循规行为。首先，将第288号通告的第一类别行为纳入了《东京公约》中，体现了国际民用航空组织及各成员国对机组成员的特别保护。正如第288号通告中指出的：“机组成员需要特别的保护，因为他们不仅负责维持机上秩序，而且承担保护航空器安全的职责。某种程度上来讲，他们与地面的警察起到同样的作用。” ^⑩列举的行为分为两类，一类是积极的攻击行为，包括对机组成员进行人身攻击或者口头威胁，如2012年在网上引起热议的“广州越秀区武装部长方大国辱骂殴打空姐”事件以及近期国内外频发的旅客殴打机组成员的不法行为就属于这一类型。^{[[2], [3]]}另一类是解决乘客拒绝遵守合法指令行为的问题。该“合法指令”是由机长或者以机长名义发出的，目的是保护航空器或机上人员或财产的安全。此类行为覆盖的范围更为广泛，既包括严重的行为，如空中强行打开应急舱门，也包括不停劝阻使用手机、电子设备、在禁烟区抽烟以及在客舱内寻恤滋事等行为。明确这两类不循规行为，都是为了保证机组更好地履行职责，进而确保航空器及所载旅客安全。此外，为了避免公约规定存在遗漏，第2款还特别规定“不影响各缔约国为惩处机上所犯不循规和扰乱性行为而在其本国立法制定或维持适当措施的权利”。从而，确保各成员国根据本国国情进行灵活调整。

(二)发布了“关于更新288号通告的决议”

在议定书制定过程中，国际航空运输协会及很多成员国代表均反映现有国际法以及许多国家法律和规章不能充分有效地处理不循规行为。 然而，考虑到飞行中的航空器的特殊环境，以及易受影响和高风险性的特征，必须在全球范围内正视并尽力解决该问题。因此，从工作实际来讲，各国确实需要一份行为清单。基于上述理由，外交大会决定：“督促国际民用航空组织理事会，要求秘书长更新国际民航组织288号通告——《关于不循规/扰乱性旅客法律方面的指导材料》，列入更加详细的关于犯罪和其他行为的清单，并根据《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约〉的议定书》的通过，对国际民用航空组织288号通告做出相应修改；要求国际民用航空组织将更新的通告散发给各国；和请所有成员国在实际可行的情况下，将更新通告的内容纳入其国内法律和规章。” ^⑪

通过更新、修订第288号通告解决缺乏不循规行为清单的问题，也是不得已的妥协办法。

不循规行为类别多，危害性轻重不一，难以在国际公约中穷尽；此外，公约列举具体行为也会与管辖条款、军事排外条款相关联。这些条款原本是出现在《海牙公约》《蒙特利尔公约》上，用以处置严重航空犯罪的。如果对于不循规行为也采取普遍管辖等规定，显然有失“比例”。 ^⑫更新第288号通告也是既有积极意义也存在不足之处。一方面，更新该通告仍然无法避免法律效力低，难以得到有效执行的问题。另一方面，积极的意义是：(1)各成员国至少能获得一份清晰的不循规行为清单，统一认识标准；(2)采取通告模式，以建议为主，避免了因公约强制性而导致的法律难题；(3)考虑到不循规行为的多样性和多发性，通告更能灵活地进行更新。因此，新修订的第288号通告一旦发布，国际民用航空组织应加大该公告的宣传和推广，配合着2014年《蒙特利尔公约》的出台和生效，提高该通告的执行效果。

五、 中国立法对不循规行为的规定及与议定书的衔接

随着这些年中国民航运输的快速发展，不循规行为也成为中国航班上面临的突出问题。而且，除了各大航空公司与日俱增的统计数据^[4]，近期还频繁发生引起公众高度关注的殴打、辱骂机组、强行打开应急舱门的事件。流行语中也出现了“空怒族”一词，由此可见中国此类问题的严重性。

(一)中国现行立法对不循规行为种类的规定

对于航空器内不循规行为具体类别的规定，在中国主要体现以下法律、法规和规章中，如表 2和表 3所示。

从表 2和表 3可以看出，第288号通告立法范本列举的不循规行为大部分已在中国立法中有所体现。这些行为成为公安机关、执法机关判断是否构成违法犯罪的重要依据，然后根据行为情节及后果等因素，适用《治安管理处罚法》或《刑法》进行处罚。通客舱内出现的不循规行为如醉酒闹事、抽烟等，情节及后果尚不构成犯罪，通常依据《治安管理处罚法》进行处罚。但是，从具体条文来看，除了第34条明确了具体行为，第23条只是概括性地规定了扰乱航空器秩序的行为。其他条款更没有体现出飞行中航空器的特色。因此，中国航空公司机组成员、空警以及机场公安机关的人员在办理此类案件时，也感觉法律的支持力度不够。 ^⑬因此，一方面需要在民航行业立法中尽可能的将第288号通告所列举的，如航空器内猥亵儿童、性骚扰等行为纳入；另一方面，对于新近出现的如开应急舱门等行为，也应纳入到国家立法中。

(二)中国立法修订与《蒙特利尔议定书》的衔接

《蒙特利尔议定书》的通过标志着该公约的现代化取得了阶段化的成果。但是，更为重要的是如何使该议定书充分发挥作用，这需要成员国尽可能地把议定书的内容纳入本国的立法中。近期，中国《治安管理处罚法》及几部重大的安保法规规章正处于修订中，《蒙特利尔议定书》及第288号通告也成为立法修订的重要依据。对于不循规行为，这些法律修订尝试将更多的行为纳入立法，加强处罚，确保实现新议定书及国际通告的要求。

1.《治安管理处罚法》将纳入更多的不循规行为类别

如上文所述，现行的《治安管理处罚法》第23条没有明确扰乱航空器秩序的具体行为类别。第34条只规定了盗窃、损坏、擅自移动使用中的航空设施、强行进入驾驶舱以及使用影响导航系统的器具、工具三类行为。与第288号通告相比，行为种类还是较少。因此，近期的《治安管理处罚法》修改征求意见中，民航局公安局参考《东京公约》议定书以及第288号通告，建议在第23条扰乱秩序的条款中，明确以下行为：(1)强行登、占航空器(霸机情况频发，严重影响民航生产运营秩序；(2)抢占座位、行李舱(架)；(3)在交通运输工具上违反规定吸烟的。

此外，对于第34条规定航空器内犯罪的条款，也参照《蒙特利尔议定书》和第288号通告的要求，增加对妨碍机组人员履行职责或者煽动旅客妨碍机组人员履行职责等行为。将典型的不循规行为纳入《治安管理处罚法》，可为机场公安处置机上发生的此类行为提供法律的依据，也能更好地遏制此类行为的发展。

2.《民航安全保卫条例》修订了航空器内禁止行为

《民航安全保卫条例》是专门规定民航运输中安保工作的国务院条例。其中，第25条规定了航空器内禁止的六类行为。经过19年的运行，有些行为需要调整，有些新的行为需要增加。因此，在2015年的条例修订中，也参考了新议定书及第288号通告的规定，并结合中国当前的实际工作中出现的新型行为，将原来第25条规定 ^⑭的禁止行为调整为：“(1) 冲闯航空器驾驶舱；(2)对机组人员实施人身攻击或威胁实施此类攻击;(3)盗窃、故意损坏或者擅自移动救生物品等航空设施设备或强行打开应急舱门；(4)妨碍机组人员履行职责；(5)在使用中的航空器内使用可能影响导航系统正常功能的电子设备； (6)抢占座位、行李舱(架)；(7)吸烟(含电子香烟)、使用火种；(8)其他扰乱航空器内秩序和危害飞行安全的行为。”

3.《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》修订了空中扰乱行为的种类

《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》是规定了飞行中航空器内的安保工作的规章，因而也涉及飞行中航空器内发生的不循规行为。考虑到当下空中安保工作的变化以及反恐新型形势的需要，民航局也在2015年提交了该规章的修订稿。由于该规章也与规范航空器内不循规行为有着最直接的关系，此次修改特别参考并采纳了《蒙特利尔议定书》中管辖权、机长权力、机上保安员职责以及第288号通告不循规行为清单等重要内容。修订稿明确规定“扰乱行为，是指在航空器上不遵守行为规范，或不听从机组人员指示，从而扰乱航空器上良好秩序和纪律的行为。主要包括下列行为：(1)强占座位、行李架的；(2)打架斗殴、寻衅滋事的；(3)猥亵客舱内人员和性骚扰的；(4)传播淫秽物品及其他非法印制物的；(5)使用明火或者吸烟的；(6)违规使用手机或其他禁止使用的电子设备的；(7)盗窃、故意损坏、擅自移动航空器设施设备的；(8)机上盗窃公私财物的；(9)危及民用航空安全和扰乱客舱秩序的其他行为。

上述立法的修订尚在进行中，但是随着《蒙特利尔议定书》及新修订的第288号通告的出台，以及民航行业的努力，将有更多的不循规行为被纳入到立法中。

六、 结语

正如《国际民用航空公约》第44条所指出的，国际民用航空组织及各成员国共同的目的是“确保全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展；满足世界人民对安全、正常、有效和经济的航空运输的需要”。不循规行为的出现及骤增不利于民航安全、有序的发展。中国作为当前全球民航运输第二大国，也非常地重视对不循规旅客行为的处置，不仅在《东京公约》议定书的制定中积极参与，同时也在该议定书通过后(虽未生效)，积极地通过立法修订进行衔接，认真配合国际民用航空组织的要求，与各缔约国共同处理不循规行为的问题。当然，随着社会的不断发展，将会有更多的新型不循规行为发生。这不仅需要国际民航组织快速的更新第288号通告，同时，中国也应当在立法中及时作出回应。

注释：
① ICAO Diplomatic Conference Delivers New Protocol Addressing Disruptive Passengers.http://www.icao.int/Newsroom/Pages/ICAO-Diplomatic-Conference-delivers-new-Protocol-addressing-disruptive-passengers.aspx.
② 原文是“近五年内”，由于该文件时间为2013年，因此文章改为2008—2013年。参见：《法律委员会第35届会议：起草委员会的报告》 ，LC/35-WP/7-1。
③ 通过了2010年《北京公约》和2010年《北京议定书》。
④ 参见：《东京公约》议定书中文版，网址为http://wenku.baidu.com/link?url=sOsOh8VNriYF3gV8pv6e-wtkjkH7ZUuJ4deqIdMZY3azdwkWeun-Llb4VtkjbvsNT-8Bw10bPkvcQo-ZiQrHMNE1s7dobELUVN45VXJsmnm。
⑤ 相关会议的工作文件用的是“罪行和其他行为清单”(list of offences and other acts)。
⑥ “Guidance Material on the Legal Aspects of Unruly/Disruptive Passengers.”ICAO Circular 288-LE/1 ，1.1.
⑦ 参见：《法律委员会第35届会议期间工作报告草案》 ，LC/35-WP/7-2,2.39，2.40。
⑧ 参见：《法律委员会第35届会议：起草委员会的报告》 ，LC/35-WP/2-6,2.37。
⑨ 参见：《法律委员会第35届会议期间工作报告草案》，LC/35-WP/7-2，2.38。
⑩ “Guidance Material on the Legal Aspects of Unruly/Disruptive Passengers”，ICAO Circular 288-LE/1 ,2.3.1 .
⑪ 参见：《审议修订〈关于在航空器内的犯罪和犯有其他行为的公约〉的国际航空法会议外交会议最后文件》。
⑫ 如在不循规行为处置之初，IATA便提出采取“下一着陆国管辖”权的建议——即无论在航空器上发生不循规行为时，是否在该国国境内或在该国航空器上，或者加害者及受害者是该国人，只要是该航空器的下一着陆国(含按照计划的着陆国或者临时备降的国家)，都应当行使管辖权。这样可以让不循规旅客难以逃脱法律的制裁。
⑬ 行政处罚“未充分用尽”，在全球许多国家都存在此类问题，参见《法律委员会第35届会议期间工作报告草案》 ，LC/35-WP/7-2。因此，《蒙特利尔议定书》第15条之二特别要求缔约国应确保不循规旅客受到适当的刑事或行政处罚。
⑭ 现为《民用航空安全保卫条例》(修订稿)第52条。