随着议会民主制越来越多地被人们质疑，20世纪70年代兴起的参与式民主内容，在城市的更新和改造中被普遍提及和应用，所体现的合作、参与和共享概念一定程度上重塑了城市政府的权力结构和社区治理方式，这一变革更多体现在城市的基层。当前城市社区呈现越来越多的多元性，城市公共问题日趋复杂，社会参与、公民治理等话语深入到社区治理体系当中，促使城市基层政府行为必须做出新的变革，把握当今世界公共治理发展的趋势，从实践中发展出新的城市治理内涵成为必要。

在很多国家和城市，地方政府在公共服务的实践中，引入非政府组织和私人部门，他们对项目建设和服务提供资金支持和专业支持，使他们在其中扮演了重要角色。美国著名公共事务学者理查德·博克斯(Richard Box)在《公民治理——引领21世纪的美国社区》一书中描述到，20世纪80年代，面对大规模社会福利项目的低效，人们对政府是否具有成功运作这些项目的能力表示怀疑；而且，政府可动用资源短缺，这使美国人已不太期望从国家政府那里得到太多的东西，他们将目光转向州或地方政府，将它们作为公共问题解决的中心。^[1]参与式民主成为继代议制民主之后的又一政治民主发展的新内容，这一进程意味着政治舞台成为公开的竞争场所，当地政府不再依赖于传统的内部管制，其升迁需要更多外部的认同。城市中基层管理的主体因此出现新的内容：一方面是在决策过程中大量出现公众参与，社区市民的参与可能是直接的，如通过选举程序，也可能是非直接的，如通过社区组织参与决策。由于社区市民的参与提高了地方管理政策结构的合法性，公共政策更加有效，在大多数国家和城市，支持社区市民进行更大程度的参与呼声越来越高。另一方面是地方政府在公共事务管理与公共服务提供上的与私人企业之间的合作(或者民营化趋向)。建立伙伴关系、缔结和约、建立共同基金等都是目前在提供公共服务时大量采用的方式。 “公私合作经常被认为是实际情况带来的结果，但也越来越多地被看作是决策的一种新方式。”^[2]合作治理因此成为当前最流行的话题。

在中国，街道办事处作为城市行政组织架构和权力的末端，作为市区政府的派出机构，作为城市政府与社区、“社会人”互动的基层平台，虽然并非一级独立的政府组织，却一般被认为是城市的基层政府。这种三级治理结构在很大程度上促进了城市发展且非常有力地维护了基层社会的稳定。但是，随着中国城市化进一步深入以及政治改革的逐渐推动，传统的直线式政府管制运行方式并不能适应快速变革的时代需求，尤其是基层政府层面，面对日益复杂的社会结构和不断提升的公共服务需求，出现诸多不可治理的危机。正如金磊指出，人类正进入一个新的不同于传统“常态社会”的“风险社会”，不仅受到不断变化的技术发展的挑战，而且也面临全新的正在增长的系统化风险。^[3]重新思考城市基层政府组织的职能定位，探讨新的需求下政府治理结构的创新就显得非常必要。文章基于对中国城市基层政府的治理角色变迁及存在问题分析，借助当前中国城市街道积极推行的“WHO国际安全社区促进项目”，剖析在这一项目建设过程中，基层政府治理结构和内容的变化，从中寻求新的合作治理内涵。

20世纪90年代后，企事业单位内部打破大锅饭等改革措施，对街道内的体制产生了重大影响。正如朱健刚描述：“单位制内部的改革使原有单位功能溢出，在明确生产经营的主要职能后，如职工再就业安排等都由企业付出一定成本后转移给‘社会’，而这个‘社会’具体就落实到街道上。同时改革也使单位制外的社会空间急剧膨胀。个体工商户、私营企业、流动人口等都是原单位难以控制的，但这些人群又都在街道内，同样需要街道来管。”^[4]街道办事处的管理对象和管理内容都在迅速扩大。此外，大规模的城市建设和更新对街道的管理工作也提出了更多的要求，在围绕工程建设中的居民安置和公共服务提供中，基层政府的管理内涵得到进一步拓宽。

在这一重大变革过程中，城市基层政府的职能内容主要在三个方面得到了增强：(1)城市基层管理体制从过去的以“条”为主彻底扭转成了以“块”为主。综合管理和协调管理的权力与职能得到了大幅增强，如在街道层面的公安、工商等职能部门的负责人选上，街道办事处具有“一票否决权”。(2)基层政府的财政汲取能力提升。街道对于辖区的工业、商业、服务业等企业都有了明确的管辖权；区政府对于街道招商引资也提供了激励模式，如街道能成功招商引资的话，所引入企业的税收将部分返还街道财政。(3)基层政府具有对本辖区内社会公共事务的一定处理权。如对于自己下属的社会服务性、经营性的公共事项，街道具有分包给专业机构的权力，提高了公共服务内容的供给效率。

多方面权力内涵的增强基本解决了过去基层政府“条块”不清和街道的权力远小于职责的问题。面对不断涌入城市的人口和日益复杂的公共事务，一个经济实力增强和管理权力提升的基层政府是非常重要的稳定剂，在不断深化的城市化进程中，这种以基层政府为主，“纵向到底，横向到边”的城市管制网络在社区层面发挥了良好的管理和协调作用。但是随着这种管理模式运行十多年，新的问题又开始出现。目前城市基层治理的关键问题是：过分侧重街道经济职能的发展，社区管理中更为重要的社会职能没有得到充分的体现和重视，基层政府的基本公共服务力缺失严重,市民的公共服务满意度逐年下降。据民政部2005年“全国百城社区建设情况调查”显示，在居民认为对自己生活帮助很大的公共服务项目上，所获得的项目满意度平均分基本都在50%以下；中国政法大学2006—2008年“中国行政管理体制专项问卷调查”的数据也表明居民的综合满意度为55.6%。^[5]这些数据都表明近年来基层政府治理模式出现偏差，这一问题产生的原因，主要在于“城市经营”模式的影响。

20世纪90年代以来，在中国国内，基于管理主义思想的“城市经营”已逐渐被城市政府的官员常常挂在口头，见诸报端。面对城市间日益激烈的竞争以及城市发展中的财政匮乏等问题，在如何提高城市竞争力的方法中，一些学者提出城市促销计划(City Promotion Program) 概念，城市管理者将城市视同企业，以城市未来作为产品，形成了城市经营的基本思想。在具体操作实践中，城市政府开始以出售、合同承包、特许经营、补助、清算、撤出和放松规制等民营化方式把城市交通、电信、电力、供水、煤气、热力和污水处理等市政公用事业从政府职能中剥离出来，以法人身份独立参与市场竞争，大型的城市基础设施项目则通过发行股票、债券等方式进行融资。通过上述城市经营的实践，城市政府缓解了财政压力，一定程度上提高了供给公共产品的有效性。^[6]这种“经营式城市治理”对基层政府的示范作用明显，如一些区政府承诺如果街道能够在所辖区域内成功招商引资的话，则商户的税金可以一定比例返还给街道基层政府。

这样的政策激励导致基层政府的职能更多偏向于经济角色。正如踪家峰描述：“城市经营不同于政府‘卖地’，但‘卖地’或‘以地生财’却成为一些城市的城市经营的主导内容或惟一内容。”^[7]此外，在这些“卖地”的过程中，出于经济效益的考量，政府直接参与经营当中，本应主要维护本区域居民公共利益的基层政府站在了居民的对立面，导致基层政府与居民关系日益僵化。当下学者们提出的以城市人类发展为目标，以提供良好服务为主要职能的城市治理变革导向，正是对上述问题的解决。目前中国政府在大力倡导服务型政府建设目标，积极推进可持续发展政策措施。城市基层政府也在不断调整职能定位，逐步降低经济发展的比重，将工作重心转移到公共服务的建设和管理中来。这一转变正改变着传统基层政府的管制模式，走向合作治理成为当前基层政府的重要变革导向，这一变革内容契合了目前由国家安全监督总局向全国各地推广的“WHO安全社区促进项目”建设标准，共同改变着今天城市基层政府的治理内涵。

安全社区的雏形诞生于1975 年。瑞典的Falk ping社区首先意识到意外伤害是公众健康的主要问题，他们发现“意外伤害是个全球性的问题，导致几乎每年300万人的死亡并且给医疗保障带来了重大负担”^[8]。而要解决这一问题，必须依靠社区各部门及志愿团体的合作。基于这一意识，Falk ping社区制定了有针对性的伤害预防计划。计划包括宣传、教育、资讯、监管及环境改善等环节。该计划实施后不到两年半即见成效。社区内交通意外伤害减少了28%，家居伤害减少了27%，工伤事故减少了28%，学龄前儿童意外伤害减少了45%。而相邻未实施伤害预防计划的社区，上述伤害现象并未见减少。并且，该社区(3 200人)因伤害入院的人数每1 000人减少了0.5人，相邻社区该项伤害每1 000人增加了1.7人。这一显著成效的取得坚定了Falk ping社区继续推行该计划的信心。在1989年，Falk ping社区通过了世界卫生组织(WHO)的评审，成为全球第一个被确认的安全社区。^①

世界卫生组织从中发现这一模式的优势，并在1989年第一届事故与伤害预防大会上提出了《安全社区宣言》。宣言指出：任何人都享有健康和安全的权利。大会还确定下来了这种安全社区模式的含义、基本标准和原则。一直到现在，推广安全社区概念就成为WHO 在伤害预防和安全促进的一项重点工作。此后，安全社区计划在欧洲、亚洲、美洲，在发达国家和发展中国家都得到了广泛的认同和快速发展。为了更好地推进这一计划，WHO专门成立了“社区安全促进合作中心”(WHO Collaborating Centre on Community Safety Promotion)，该中心设于瑞典卡罗林斯卡大学(Karolinska Institute)，主要负责在全球宣传、推广安全社区计划。截止到2011年，全球共有268个社区获得了WHO认可的安全社区称号，遍布30个国家和地区。^②

目前WHO对于安全社区认定必须具备6个基本条件：(1)须成立一个负责预防伤患发生的跨部门、跨领域的组织，以友好合作的方式履行区内的社区安全推广事宜。(2)须有长期目标，并持续地执行各项安全社区推广项目，这些项目还应当针对不同的年龄、性别、环境及条件来设计、推行。(3)须有针对高风险人士、高风险环境及弱势群体的安全与健康问题的方案。(4)须建立伤患发生频率和成因的制度。(5)须设立评价办法来评估项目推广的过程和成效。(6)积极参与本地及国际安全社区网络的经验交流。根据WHO推广的概念和标准，可以看到，安全社区的衡量并非只是指一个社区的安全程度高低，而是取决于该社区是否有一个有效的组织机构去持久地促进社区居民的安全及健康，并将其作为主要的目标指向。安全社区的建设和推动，首先在于已成立了相关组织机构，制定了一系列工作程序，联络社区内有关机构、志愿者组织、企业和个人共同参与到伤害预防和安全促进工作中。欧洲在一开始设置安全社区时的目的仅仅是为了防止意外伤害。但是到了1985年后，瑞典就开始着重将安全社区的目标衍生到“对跨部门组织的合作、对社会网络的依赖性、环境问题、社会能力的缺点以及对高风险企业或者组织的持续追踪”^[9]上。从单纯的只为了防止伤害的管理，到对于整个预防体系的标准的订立，以及强调促进整个预防体系落地背后的跨界合作组织结构形成的重视，这是一个治理理念飞跃和深化的过程。四、以“安全社区促进项目”为建设内容的合作治理变革 (一)中国“安全社区促进项目”建设实践与推广

自WHO在瑞典建立“社区安全促进合作中心”总部后，目前已经在加拿大、澳大利亚等国家和地区建立了14 个“安全社区支持中心”，主要职能是通过提供技术咨询、培训等协助社区成为WHO 认可的国际安全社区。中国香港职业安全健康局于2000年3月21日与WHO签署盟约成为全球第6个安全社区支援中心。在中国内地，从2003年起，在国家安全生产监督管理总局(以下简称“国家安全监管总局”)的领导下，由中国职业安全健康协会(COSHA)负责在国内推广WHO的安全社区理念，组织力量开展相关的研究与推进工作。2008年12月，隶属于国家安全监管总局的COSHA被命名为全球第12个国际安全社区支持中心，承担中国内地国际安全社区建设的任务。2006年山东省济南市槐荫区青年公园社区正式被WHO认定为“国际安全社区”，这是中国第一个获得国际层面认定的安全社区。此后，在COSHA的推动下，北京市、上海市、大连市、济南市、长沙市、无锡市、唐山市等地相继启动这一促进项目。^①目前，中国被WHO认定为“国际安全社区”的街道有47个，主要集中于北京市和上海市。

从2003年开始至今，安全社区建设在国家层面，逐步形成市级、国家级，再到国际社区认定的一整套标准和程序。2006年1月，国家安全监管总局正式颁布了由COSHA起草并负责组织实施的《安全社区建设基本要求》AQ/T 9001-2006标准。同年，国务院办公厅印发的《安全生产“十一五”规划》和国家安全监管总局印发的《“十一五”安全文化建设纲要》都提出了建设安全社区的任务和目标。 2006年，国家安全监管总局颁布了安全社区建设标准，稍后又颁布了《安全社区评定办法》，2011年11月，国务院安委办出台《关于进一步深入推进安全社区建设的通知》安委办〔2011〕38号，这些政策文件的出台表明安全社区建设工作在中国已成为一项重要的政府工作内容。在各地安全监管部门的推动下，中国安全社区建设项目全面启动，截至2011年6月，在中国职业安全健康协会(全国安全社区促进中心)备案开展安全社区建设的单位有1 253个，其中街道615个，乡镇488个，企业主导型社区27个，以其它载体筹建的123个。涉及北京市、上海市、重庆市等19个省级行政区，占所有省级的59.37%。^[10]

以上海市四平路街道创建国际安全社区建设过程为例，分析一个跨界合作的基层治理结构的初步形成过程。

建设安全社区首要的关键任务就是为整个跨界合作的规划过程选择合适的组织者和参与者，这些参与者的形成将决定是否有能力发展新的思想、视角和咨询。在确定相关者的过程中，尤其要注意寻找将传统上被排除在外的服务使用者的代表，他们将在执行中继续输入支持和意愿，对公共治理内容产生影响，这也正是“安全社区促进项目”标准建设的首要要求。在四平路街道，就首先由基层政府综合治理办公室牵头专门设立了“四平路街道创建安全社区工作委员会”，委员会成员包括街道办事处的主任和副主任，以及市燃气公司杨浦办事处主任、市公安局杨浦分局四平路派出所所长、四平社区卫生服务中心主任和同济大学后勤集团副总经理，这是一支跨部门合作的领导团队。

在明确具体的项目相关者后，接着就是建立合作项目目标和制度规范。由工作委员会与顾问组一起根据 “WHO国际社区促进中心”所制定的基本要求和标准，协商设定项目目标。在讨论过程中，需要考虑两方面：一个是国内安全社区建设的要求，一个是国际安全社区建设的规定。按照中国安全社区认定的要求，首先必须满足国内建设的标准，享有中国国家安全社区的称号，才可以申请创建国际安全社区。两套标准的具体规定有一些差异，国内更多体现安全监督部门的专业要求，国际偏重社区的软环境建设。

保证建设内容统一的最佳途径是实地调研，在专家顾问组的建议下，由工作委员会组织和牵头，邀请杨浦区疾病控制预防中心的专家进行第一轮基线调研，收集基础数据。接着聘请社会学专家和相关工作组的专家一起设计和讨论调查问卷，并邀请本区内同济大学的学生志愿者对四平路街道辖区内所有家庭进行入户调研，开展第二轮调研。创建办与专家顾问组成员通过调查问卷反馈的信息进行干预目标的设定，及时调整预设的建设项目。同时起草和制定《目标责任书》《定期协商议事制度》《事故与伤害监测制度》《宣传教育与培训制度》《安全绩效评审制度》《文件与资料管理制度》等项目控制文件，并完成项目建设的总体规划方案。

在这个以创建安全社区为任务的目标型组织结构中，四平路街道通过这个目标的实现过程，在政府内部的跨部门以及政府外部与第三部门的合作上都有了非常大的提高。

从政府内部组织之间来说，四平路街道辖区内的公安、消防、环境、城管等各个部门都存有原先的条块分划的问题，通过创建安全社区这个任务的运行，都增加了磨合。通过定期和不定期的联席会议的方式，辖区内部门之间的合作都大大增强了。而且在这个过程中，落实了各个部门的职责和任务，并且将调配这个政府内部跨部门的任务的权力落实到了街道综合治理办公室，这样做也大大增进了项目的运行效率。通过创建安全社区的尝试，四平路街道政府部门之间的合作协同工作的能力得到了进一步增强。

从政府外部跨部门合作上来说，四平路街道与同济大学专家顾问组之间的合作也可以称得上是政府与第三部门组织合作的一次良好尝试。大学作为创新和专业知识的原生地，在传统观念中，大学的教育却往往与社会对立了起来，大学教育自成体系，与社会脱节较为严重。但在创建安全社区的跨部门的合作中，四平路街道强力地借助了同济大学的优势智力资源，采用了专家组提出的先进的抽样调查方法，并借助同济大学拥有大量具有大学知识水平的高素质志愿者的平台，进入社区进行科学的调研，为创建安全社区提供了专业化的数据支撑，并为最后四平路街道成功创建安全社区奠定了基础。

近年来，削弱基层政府过多的管制意识，倡导服务导向的治理变革一直是基层政府的努力方向。在策划申请安全社区之初，四平路街道政府中的公务员亦存在着一定程度的公共服务意识较为薄弱的问题。然而在创建安全社区的过程中，管理人员很快就发现，安全社区建设的要求和规范正是一个对政府公共服务意识增强的过程。安全社区鼓励政府积极主动地和社区居民一起去发现和讨论社区中存在的问题，并共同判断危险问题的优先性，借助全社区范围内的大调查，综合居民的意见，并进行科学理性的判断，最终形成12项具体的安全建设项目，而每一个项目的落实，更是工作组与居民、企业和社会组织互动的过程，如在儿童安全建设项目中，工作组就是和幼儿园一起协商具体的安全隐患问题，并讨论解决问题的手段、方式和资金投入。在安全服务的大建设中，基层政府的管理者们既强化了服务意识，又提升了合作协商和沟通的能力。

在陈文涛等的《安全社区建设分析与评估》一文中，作者概述了随机抽取的已命名的163个全国安全社区，对他们2007—2009年的各类事故与伤害进行的调查统计，结果显示： 2009年与2007年相比，生产事故、交通事故、火灾事故和社会治安死亡人数分别下降42.5%，52%，35.7%和37.7%，受伤人数分别下降43.7%，12.8%，48.9%和37.7%，其中69%的街道、乡镇连续三年没有发生安全生产死亡事故；28%的街、镇连续三年没有发生交通死亡事故； 79%的街道、镇连续三年没有发生火灾死亡事故，效果十分明显，显示安全社区的建设可以给社区带来良好的经济和社会效益。^[10]笔者跟踪上海市四平路街道安全建设项目结果，所获得的数据也表明，作为安全社区执行过程中服务直接使用者的社区民众，他们在安全社区的标杆化建设项目中，直接获得了受益。

在中国安全社区建设中，根据陈文涛等归纳，目前形成四种模式：“政府主导，安监部门牵头、多元参与、联合共建”的建设模式，“社会管理”模式，“企业主导、物业管理部门牵头、相关部门配合、全员参与”的建设模式和“企业主导、政企联合”的建设模式。第一种寻求“大安全观”的建设是目前最为普遍的模式。^[10]由主管安全的政府部门——国家安全监管总局领导和推动，资源整合多以安全生产委员会为平台，各级省、市政府也相应采用了这种方式。这种模式在安全社区整建制创建的区域较为突出，如上海市，辽宁省沈阳市、大连市，山东省等地。其立足点和优势是能够加强安全生产基层基础工作，但在促进社区合作组织和合作治理内涵的形成和完善中，存在较多问题。

从上述实践分析中可以看到，“安全社区促进项目”一开始在中国的引进和推广，就主要是由政府职能部门主导，作为一项政绩评价工程，要求落实到社区的工作范围中，社区在这一项目推广过程中并未有较大的主动性。且由于项目硬件建设需要一定的资金投入，使得许多社区并不具备真正将项目运行落到实处的条件。以北京市为例，据安全生产监督管理局蔡淑敏局长介绍，在中国已建成164个全国安全社区，其中有25个在北京市；已建成的国际安全社区有33个，北京市有11个。^[11]然而目前存在的问题有：一是安全社区建设工作发展不平衡，安全社区的建设工作还没有在全市各区县普遍展开。二是对安全社区建设的认知度较低，一些区县和乡镇街道对安全社区建设的重要性、必要性缺乏必要的了解，对安全社区建设持观望态度，参与度较低。三是已被命名的安全社区的管理工作有待加强，部分安全社区在取得命名后，不能够严格按照创建标准和要求，加强和持续改进有关工作，安全社区的管理工作滞后于安全社区的建设工作。

这些问题反映了一方面由于政府职能部门将安全社区促进项目作为一项管理工作进行落实，基层政府被动参与其中，缺乏项目建设和管理的可持续性；另一方面表明许多基层政府工作方式还在调整当中，并未有在基层公共服务中开展与社会其他组织合作的制度建设。这就需要在推动这一项目建设过程中，以WHO安全社区建设标准为指导，首先，通过公共服务理念调动基层政府的主动性和社区共同建设的积极性，共同参与到项目建设与管理中；其次，主动寻找与社会组织和居民的合作平台，形成持续稳定的跨界合作制度；最后，不断调整与拓宽合作治理平台建设，促进基层政府内部管理结构的变化，在基层治理范畴内，逐步形成以服务领域为导向的新型合作治理形态，提升基层政府的基本公共服务力，促进社区社会服务建设的持续改进与发展。

在四平路街道创建安全社区的过程中体现出了政府部门与如大学、医院等第三组织机构合作的互相促进的优势。目前这种尝试还是在小规模的试验中，这种合作既能发挥大学及其他科研机构的智力资源以提升政府的治理水平，同时又能借助政府的平台，促进科研机构的智力产出能够学以致用。目前杨浦区利用自己辖区内拥有复旦大学、上海理工大学、同济大学等大学和科研机构较多的优势正在进一步深化“三区融合”理念，目的是能够使“区校”之间形成唇齿相依、密不可分、荣辱与共的发展格局。优势互补和合作共赢也就成为双方发展本区域的共识和共为。

对于利益相关者的分析还可以逐步细化。以公共场所的安全问题做例，公共场所还能进行进一步的细分，如菜场针对的安全项目主要是防火问题，所包含的群体主要是中老年人；而对于网吧等公共场所，所针对的安全项目则是防火和治安两个内容的整合，所包含的群体更多的是年轻人和外来人员。这样，就可以更有针对性地制订相关政策。另外，对于利益相关者的分析工具也可以进一步加深，如对相关者之间进行影响程度、权力关系、利益矩阵等的分析，帮助厘清不同利益相关者的具体诉求和相应采取的治理方式。

创建安全社区对于四平路街道的居民们来说是件大好事，使得他们能够更方便地表达自己的需求，能够获得街道政府提供的更好的服务。但是目前创建安全社区仍然是政府单方面主导的过程，其推动的原始力量主要来自于政府职能部门，而非民众或者第三方组织。这种单方力量推动的方式有很明显的局限性，在调研中就发现，当志愿者对民众进行调研时，有一些被访问者表现出了对公共事务的漠不关心，其中不少还是年轻人。这就需要基层政府在下一步行动中，积极鼓励居民参与到具体的项目建设和评估中，培养公众参与意识，提升公众参与能力，建立起真正的合作治理平台。

20世纪90年代以来，全球化趋势和向社会分权改变了今天的政治体系和结构，权力变得越来越分散，组织的界限也变得越来越不稳定。继续深化的城市化进程更是加大了基层政府处理复杂公共问题的难度。面对不断增长的公众参与诉求，基层政府治理形态的转变势在必行。伴随着非营利组织和公民社会的日益强大，传统的科层制的政府体系已经很难满足复杂的变革时代的需求。当前中国城市基层政府在创建“WHO国际安全社区”过程中的表现值得借鉴，过去在基层管理层面上，街道政府的“块”与公安、工商、城管等职能部门的“条”职能划分上一直不清晰。面对安全社区项目目标要求，政府优先要做的就是打破“块”与“条”之间的界限，由街道牵头，联合派出所、工商、城管分队等政府职能机构，以及辖区内其他组织负责人共同组成“创建工作委员会”，形成跨界合作式领导机构，接着在相应的子项目内，打造同样跨组织间的工作小组，共同讨论并决定具体的项目建设内容，一定程度上成功的在基层区域层面，形成跨界合作的治理格局。当然，由于目前项目建设的政府主导性质，这种合作主要建立在政府内部不同部门之间和政府与国有企业组织之间，与政府外部的民间组织合作的机会还比较少。一种以合作为导向的公共治理形态正悄然改变着中国城市基层政府的组织建构，但这种变革还需继续深化。