20世纪五六十年代，美国城市化发展路径面临转型，大都市区化取代传统的集中城市化发展模式，随之带来的是人口由向心式迁移转向离心式迁移；在城市管理方式上，政府干预得到进一步加强，同时，公众参与城市公共事务的诉求日益强烈。这些现实中的城市化转型，标志着美国进入了一个新的城市化时期，城市管理理论也对这一时期美国城市化发展转型的特征作出回应。城市建设的主导思想由集中转向分散，通过高层住宅承载膨胀的城市人口的规划思想逐渐让位于保障分散化和多样性的城市生活设计；城市管理由少数精英掌控的观点也被社会群体共享决策影响力的主张所取代。

进入新世纪以来，中国城市发展也进入新的转型时期，城市治理能力的现代化寻求城市权力资源在多元主体间的高效分配。因此，美国城市转型时期的时代特征和城市管理理论的演变，对于推动中国城市治理体系和治理能力现代化具有很好的借鉴意义。

20世纪五六十年代，是美国由单核城市独立发展的传统城市化，向大都市区统筹发展的新城市化的转型时期。

工业革命后，美国城市化进入了快速发展时期，大量人口向城市聚集，城市的数量迅猛增加，城市规模也不断扩大。1920年，美国城市人口比重超过50%，实现了传统城市化发展的超越，美国正式成为一个城市化国家。此后，美国城市发展形态呈现从单核心城市逐渐向多核心都市区转型的趋势，大都市区数量和人口的迅速增加成为城市发展的主题。20世纪五六十年代，美国大都市区^①人口比重突破50%，美国正式从传统城市化国家转变为大都市区国家。

美国新城市化时期，郊区化是推动大都市区形成的主要推动力。城市人口比重突破50%后，人口、资源和财富的流动由向市中心的向心集聚过程逐渐转向远离城市中心的离心分散过程。这种转型一方面是由于市中心的“推力”：人口过度聚集、物价偏高、环境污染等一系列问题，促使人们不得不搬离城市中心前往郊区发展；另一方面则是由于郊区的“拉力”：新的通讯技术、交通方式的应用减少了城市人口在生产生活中对相邻区位的依赖，而郊区相对低廉的土地和房产价格、优于市中心的环境都在吸引人们搬往郊区而非留在市中心。

表 1 (Table 1)

表 1 1920—1970年美国大都市区发展[1]32 年代 城市人口比例/% 大都市区人口比例/% 大都市区数量/个 1920 51.2 33.9 58 1930 56.2 44.4 96 1940 56.5 47.8 140 1950 64.0 56.1 168 1960 69.9 62.9 212 1970 73.6 68.6 243

表 1 1920—1970年美国大都市区发展[1]32

新城市化过程表现为人口和财富在都市区集聚的进程，也是城市政府干预增强的过程。在美国城市化早期，工业化生产创造的巨额财富在自由市场的支配下集中到少数人手中。“1890年,占美国人口1% 的最富有的美国人的收入总和相当于美国底层一半人口的收入总和。”^[2]松散的城市管理体制催生了职业政客，他们通过政党控制投票与选举，掌握了实质上的城市权力，在当时被称为“城市老板”。政府在管理公共事务、提供公共服务方面的职能远远滞后于城市发展的需要，城市行政沦为实现党派和私人利益的工具。随着城市化的发展，美国在19世纪末20世纪初开展了被称为“进步运动”的市政改革运动，将专业化行政管理与政党政治过程相分离，建立市长议会制、城市委员会制和城市经理制等新的城市管理体制，推行企业化管理。^[3]经过二三十年的改革探索，新的城市管理体制得到推广和完善，从而加强了城市政府对权力的掌控，提高了城市政府的行政效率，取得了明显的成效。这一趋势在由凯恩斯主义指导的城市新政改革中进一步加强，到了20世纪五六十年代，政府控制已成为城市管理的主要手段。

随着大都市区的发展，探索大都市区城市管理体制成为美国新城市化阶段关注的主要问题。对这一探索最早的回答是区域主义运动，该理论认为地方政府的零碎化制约着大都市区的发展，应当建立集中的区域性大都市区政府，统筹管理都市区内城市的经济发展、政治活动、社会管理等事项。由于这种主张不适应美国城市的管理传统和社会文化倾向，这一运动遇到了较大阻力；此后，倡导建立大都市区城市自由竞争的公共选择理论提出并得到广泛认可，受这一理论思潮的影响，大都市区的城市管理也从集中控制向多元自治的趋势发展，城市中的政府和市民共享城市公共事务的决策权，在大都市区并不存在一个集权的大政府来管理都市区内城市的发展和政策制定。

首先，从城市化阶段看，美国进入分散式大都市区的新城市化时代。城市化从追求人口集中、城市数量增加和城市规模扩大的传统模式，向改善城市生活质量和增强城市辐射带动作用的新发展模式转型。城市从单核发展的传统城市转变为多中心低密度外向式发展的大都市区，呈现出多中心、分散化、城市与郊区统筹发展的特征。^[1]12城市化的影响从城市内部扩展到城市周边，城市之间相互依存和一体化合作的趋势加强。

其次，从发展形态上看，离心式发展成为主要特征。工业革命开启了工业城市化的进程，各类工业企业必须紧密联系以降低生产过程中的沟通成本，因此，19世纪的城市化进程就是人口、工业企业和各种生产资料向交通便利的城市中心区域流动。然而，这种向心式发展到20世纪发生了重要的转变，人口往郊区流动的离心式发展逐渐成为城市发展的主要形态。20世纪50—70年代，北美大都市的人口密度呈现出显著的下降趋势，城市规模扩大、人口流动率增长和人口密度降低的离心式发展^[4]55成为这一时期城市发展的主要形态特征。

再次，从城市管理手段看，政府控制成为城市新政的特色。美国城市在发展之初遵循着自由放任的发展方式。但随着城市的发展和人口的膨胀，自由放任主义所带来的弊端逐渐显露。面对极端贫富差距、政治腐败以及城市政府的弱势，美国的“进步运动”改革在建立强政府的市政体制上进行了卓有成效的改革实践。随后，经济大萧条催生的城市新政改革进一步加强了中央政府对城市公共事务的干预力度。如果说进步运动是使城市管理的权力重新回归城市政府，那么新政则是联邦政府干预城市事务的开始。联邦政府一方面大力兴建市政工程，通过以工代赈的措施缓解严峻的城市失业局面；另一方面通过推进公共住房建设配合对贫民窟的清理，缓解城市居民的住房紧张。此外，城市政府所拥有的权力也得到扩大，从市政建设向城市规划扩展。20世纪五六十年代，城市规划权与城市政府分离的局面被打破。早先美国的城市规划由独立的规划委员会负责制定，规划委员会在分区规划下“各自为政”，缺少政府的协调和综合规划，而到了20世纪五六十年代，城市规划逐渐转变为一项政府职能，“多数城镇的社区规划都已经由隶属于市政府的机构负责”^[5]，加强了政府统筹之下城市规划的协调性。

图 1

Fig. 1

图 1 北美大都市人口密度示意图[4]43 注：分别表示美国城市20世纪50年代、20世纪60年代和20世纪70年代的人口密度；分别表示加拿大城市20世纪50年代和20世纪60年代的人口密度；和分别表示在美国和加拿大，根据20世纪60年代的人口密度数据显示，大都市形成和发展的年代(横坐标)越近，其人口密度越低。

最后，从大都市区城市管理看，其呈现出多元自治趋势。随着城市化进入大都市区化新阶段，城市管理体制也对此进行了回应，开始探索适应于大都市区发展的城市管理体制。在倡导建立大都市区政府、建立集中式管理体制的区域主义运动遭到挫折后，此时公共选择理论成为回应大都市区政府管理的答案。公共选择理论强调零碎化的地方政府通过竞争，提升城市的公共服务水平，从而吸引居民“用脚投票”，增加城市人口、财富及税收，使得城市在同其它城市的竞争中获得优势，脱颖而出。因此，竞争赋予了地方政府提高自身管理能力和服务水平的内在动力，分散化的地方政府有利于大都市区的整体发展。这一理论契合了美国城市的自治传统，在20世纪60年代成为一时显学，对城市管理理论和实践产生了较大影响。从区域主义到公共选择理论，大都市区政府管理呈现出多元自治的趋势。

总之，美国新城市化时期的城市发展空间形态的转型、城市管理手段和权力结构的变化推动了城市管理理念的转变。传统的城市化发展模式下，人口和资源财富呈向心集中，一个强有力的城市政府主导城市建设；而进入大都市区化的新城市化阶段后，单核心城市向多核心大都市区转型，人口和资源财富呈现离心式发展趋势，公众参与城市管理的诉求逐渐增强。作为对上述问题的回应，城市管理思想经历了从精英主义倾向到多元主义倾向的转型。

长久以来，美国城市管理思想呈现出一种精英主义的倾向。精英主义主张，在城市快速发展及城市物质资源快速增长和集聚过程中，涌现出来的掌握优势资源、拥有较高社会影响力的少数人所组成的群体，即精英群体，在城市管理和公共决策中具有主导影响力。这些观点在规划理论中有着鲜明的表现，其代表人物勒·柯布西耶(Le Corbusier)聚焦于宏观的城市建设；城市政治理论的代表人物亨特(Hunter)则考察了城市微观的权力运行，提出了具有代表性的精英主义倾向的城市管理理念。

随着城市规划的兴起，城市规划学家的规划思想对城市管理实践产生了重要的影响。其中，著名城市规划师柯布西耶的规划理念主导并控制了20世纪早期美国的城市建设。他的核心观念之一就是城市的集中主义。尽管柯布西耶及其追随者也承认现实中没有贤明君主来主宰城市的和谐发展，但其规划理论仍坚持，引导城市发展的权力应集中在以专家为代表的精英手里，每个城市计划必须以专家所作的准确的研究为根据。^[6]123—126集中首先意味着权力掌握在少数人手中。集中还意味着通过控制以实现特定秩序。柯布西耶心中的秩序首先是充满几何美感的城市设计，“现状的城市因为其非几何性而濒临垂死的边缘……优秀的人类作品中没有不应用到几何学的，几何学就是建筑学的精髓”^[7]。除此之外，秩序更意味着通过规划形成规律的生活方式。建设巨大高耸的住宅公寓以承载日益增长的城市人口，住宅区、商业区、工厂区分门别类地坐落在城市特定区域中，每天早上人们集中走出住宅公寓，赶赴商业区或者工业区上班，晚上人们再集中地从各处返回住宅公寓，人们的一切作息都控制得井井有条。

机器生产取代传统手工生产，带来生产力的突飞猛进以及生产方式的巨大变革，这种社会转型的冲击使得这一时代的人们充满了对机器的崇拜。城市规划家将对机器的崇拜融合进对美好城市的追求中，塑造了这一时期机械理性城市规划观念。柯布西耶将城市的繁荣归功于机器生产，并且以工具的视角去审视城市和城市里的各要素。他指出“城市的滋长扩大，是使用机器逐渐增多所促成——一个从工匠的手工业改成大规模的机器工业的变化”^[6]123-126，并同时主张“住宅是工具，要大批地生产住宅。从陪伴我们一生的劳动工具是美好的这一角度来看，批量生产的住宅是健康的(也是合乎道德的)和美好的”^[8]。城市中的建筑，就是便于人们居住和工作的机器。

关于机械理性的美好城市还意味着城市内部的分区建设。柯布西耶提出的美好城市的最高理想叫“光辉城市”^②，如若干零件部分组合形成机器，每一部分各司其职推动机器的正常运转，城市也应当划分为不同的功能区，在“光辉城市”中，城市被划分为政府和科研中心、商业中心区、公寓住宅区、工厂区、福利住宅、重工业区等若干功能区，每个功能区各司其职。为了实现这一目标，柯布西耶主张以强制权力消除贫民区进行重建。但消除贫民窟不代表消除了贫困，社会地位和经济条件低的群体逐渐受到排挤，城市被划分为若干“地盘”，分区逐渐演变成隔离。

到了美国新城市化时期，倡导集中和机械理性的“光辉城市”规划在实践和理论上引起了较大的争议。在实践上，为了实现城市分工明确的分区建设而进行的贫民窟改革被认为是失败的，由于贫民窟由社会底层群体自发聚集形成，强制性的拆除并不能从根本上解决城市贫困和种族歧视，对于城市社会的进步并无裨益。针对不同的收入水平和社会地位分别建设的住宅区，实际上是以一种权威措施将无形的社会差别予以有形化和固定化。在实现高层住宅建设和分区规划的城市中，人们的生活每天经历“公寓—工厂”的两点一线，如同机器一样进行重复的活动，城市生活缺乏活力。

透过城市的形态，城市化工业时代也是一种精英式的权力结构。精英主义认为，城市管理的权力掌握在少数社会精英群体手中。这些精英来自于不同的社会群体或利益集团，掌握着城市中的大量财富和优势资源，基于共同利益进行合作，影响乃至主导政府的决策活动。

精英式的城市权力结构同样意味着集中和控制。正如同柯布西耶强调“城市设计太重要了，它不能交给市民”^[9]，根据城市政治学家的研究，这一时期城市管理的政治权力也掌握在“商界、政府、公民社区和社会活动四个团体中具有显著地位的人”^[10]47手中。精英主义的代表学者亨特在亚特兰大市的研究发现，城市精英掌握城市权力，在城市政策的决定中起主要作用，重大的政治方案通常是由这些精英起决定作用，城市各级官员予以配合来实现少数精英的意志，其中商业精英占据着最重要的地位。精英们以不同的方式行使自己的权力，有的精英在公共部门供职，在社会上引人注目、声名显赫；也有的精英通过他人行使权力，其活动和影响一般不为常人所知。这些精英从而形成了金字塔式的城市权力结构的顶端。城市社会中的隔离导致了城市权力阶层的固化，政治权力资源以一种“集中的不平等”的形式被精英阶层垄断。城市精英不仅集中了主要经济资源和城市财富，在社会上声名显赫，同时掌握政治技能和主要的信息来源，这使得其他阶层的公民很难获取任何权力资源以跻身城市决策群体。城市政治系统封闭且不具备流动性，系统内的精英阶层主导决策和信息的来源，而系统外的市民阶层则对此无能为力。

城市精英理论认为城市政治权力同样是一种“工具”——精英群体实现自身利益的工具。政治过程将普通市民排除在外，精英群体左右了城市中的公共政策选择。城市的精英们通常在正式的制度安排之外进行磋商，利益最大化的动机决定了城市精英的政策选择，而公众对此则并不知情。亨特进一步指出，美国所谓的民主政治过程——由民选代表在议会表达公众的意愿，使其上升为公共政策，并交由政府行政官员进行执行的制度安排在现实中是完全脱离实际的，“地方代议制民主为经济利益的主导提供障眼法”。^[11]

精英主义构建了城市权力的基本模型，成为解释城市管理活动和权力运行的基本框架。但是精英主义对城市政治过程的解释过于消极，在城市化进程日益深化，大都市区蓬勃发展的时代，很多对美国政治持乐观态度的学者通过批判精英主义来捍卫对城市未来的信心。此外，正如批判者所指出的，精英主义用所享有的社会声望来解释权力大小的定义本身值得商榷，“并没有证据证明那些拥有权力声望的人，会在特定的情形下使用这样的权力”^[10]48。

20世纪五六十年代，多核中心的大都市区取代传统的单核心城市，城市人口向郊区呈现离心式迁移，城市化进入大都市区化的新阶段。新城市化转型催生了城市管理理念变革，多元主义的城市管理理念提出，反对精英阶层对城市资源和管理权力的垄断，主张多元社会群体共享城市化发展成果以及平等享有城市公共决策的参与机会。其代表人物雅各布斯(Jacobs)和达尔(Dahl)分别从宏观城市建设层面和微观城市权力运行层面，以多元主义视角批判了传统的精英主义城市管理理念。

多元主义的批判是贯穿20世纪60年代美国城市发展的主题。美国著名城市学者雅各布斯，以其蕴含着多元主义的规划思想从根本上挑战了传统观念，引导人们重新认识城市并反思城市管理方式。

多样化是雅各布斯对美国新城市化时期轰轰烈烈的城市更新运动进行反思得出的第一个结论。由于分散化的趋势，美国在城市更新运动时也造成了许多城市街道的空荡和萧条，有鉴于此，雅各布斯反对将城市视作由若干功能单一区域组合而成的机器，在规划中分门别类地设定各区域的功能，而是主张实现多种功能在街区内的综合使用和相互配合，如在街区增开商店和餐饮店以吸引人流量。街区市民的日常活动应当多元化，摆脱传统城市规划思想中追求作息规律一致所形成的“空荡、明显的秩序和静谧感”^[12]32。多样性并不等同混乱或无序，相反则意味着更高层次的秩序。城市生活不再是“那种简单、准确的舞蹈，每个人都在同一时刻起脚、转身、弯腰，而是一种复杂的芭蕾，每个舞蹈演员在整体中都表现出自己的独特风格，但又相互映衬，组成一个秩序井然，相互和谐的整体”^[12]43。

雅各布斯进一步呼吁社会的流动性。由于政府主导的城市更新运动将“分区”的概念演绎到极致，不同档次的住宅区甚至被人为地用围栏隔离开来，市民被要求“呆在自己的地盘上”。在生活中，高等收入者对低收入者的排挤愈演愈烈，后者甚至在一定程度上无法享受到城市公共空间和公共设施的使用权，这是一种严重的社会歧视。雅各布斯严厉地抨击这一现象，强调人为地划分地盘只会使城市丧失其自由的本质特征。美国城市建设的发展必须修正以前的错误，重新赋予城市社会的流动性，市民可以根据社区可能提供的生活方式，自主在社区中进行选择。

此外，多样化和流动性城市观还主张多元文化之间的融合和包容。市民可以在城市中自由居住，因此，具有相近生活方式和文化价值观的人们组成了同质性社区。此时，城市中存在的多元化的社会阶层及其价值观差异不再是人为的割裂，而是经过自由的流动、融合和分层后形成的平衡状态。美国城市社会由此成为一个包含众多并行的、差异较大的生活方式的“马赛克文化”^[4]75。

多元主义的批判也同样出现在对城市权力的研究中，以城市政治学家达尔为代表的多元主义理论“所反对的要比它所建立的重要的多”^[10]19。分散的权力资源配置是达尔提出多元主义的逻辑起点。

根据新城市化时期城市发展状况，达尔结合在纽黑文市(New Haven)展开的研究指出，政治权力资源(如社会地位、财富、声望、工作机会等)的配置形式经历了由累积性不平等向分散性不平等转变的过程。^[13]积累性不平等导致精英寡头统治，而分散性不平等则导致了多元统治模式。多元主义同样承认存在掌控权力资源的优势群体，这些群体往往在职业、受教育程度、经济条件等因素上具有优势，但权力资源的分配却是分散性的，一个群体在某种权力资源的分配中居于主导地位，并不代表该群体能够同时掌控其它权力资源。

精英群体垄断所有权力资源的时代已经一去不返。分散的权力资源配置造就了开放的政治阶层。首先，存在政治阶层与非政治阶层之间的合作机制。精英政治中的非政治阶层难以对政治过程施加影响，只能被动承担政治阶层决策的结果；但在多元政治中，非政治阶层能够察觉和识别政治问题，而政治阶层的工作就是将公众识别到的政治问题上升为政策议题并制定行动方案。通过这种“分工”，非政治阶层获得了利益诉求表达的渠道；作为回报，政治阶层则可以在选举中获得选民的支持。

其次，各群体都有机会进入决策阶层，在公共决策中施加直接影响力。权力资源“分散性的不平等”造就了决策者只能在特定领域中“专门化”。在某一公共问题所涉及的知识、技术、声望等资源可能主要分布在某些阶层或群体手中；而在另一项公共问题所涉及的优势资源则可能由另外的阶层或群体掌握。总之，多元主义的城市管理中，在一个公共政策领域具有权力的个体通常不会对其他领域产生影响，任何个人或群体都有可能在某一特定的政策领域中跻身具有决策影响力的政治阶层。并且即便处于政治阶层之外的选民，也能够对决策施加“间接的影响力”——决策者必须考虑选民的政治偏好以便在将来获得来自后者的选举回报。

无论是流动性的城市观还是多元化的城市结构，多元主义理论呈现出明显的对精英主义城市观的背离，是对新城市化时期城市发展要求的回应。概括言之，其核心的观点主要有：

首先，凸显以人为本的理念。考虑并回应公众的利益诉求，是多元主义城市理论的重要内容。一方面，多元主义改变了对城市的工具性观念，转而从市民的需求出发，强调城市多种功能的融合而非分离；主张市民生活的多样化而非常规化；强调不同群体的融合包涵而非隔离对立。另一方面，多元主义重视市民在城市管理中的地位和作用，认为公众的利益诉求是进行城市管理的重要依据，并在此基础上鼓励公众参与城市决策。

其次，注重公众参与的理念。在政府对城市公共事务的管理和干预得到加强的同时，多元主义主张政府应当识别并回应公众的利益诉求，鼓励公众参与城市公共决策。多元主义否认了精英主义对城市政治机制的消极态度，认为美国代议制民主在实际运行中实现了其制度设计的初衷，城市政治制度本身具有吸纳公众参与的能力，并没有沦为精英们控制政府攫取私利的工具。同时，多元主义强调了政府具有吸纳公众参与的内在动机，政府通过回应和满足公众的利益诉求，以换取选民的政治认同。

最后，坚持平等公平的理念。多元主义的城市理念在一定程度上反映了平等和公平。没有回避社会资源分配中的不平等这一客观事实，多元主义强调以分散的不平等取代集中的不平等，即不存在某一精英群体对各类社会资源的全部垄断，同时，也没有某一群体能够垄断各项公共决策的参与途径。多元主义内蕴了一种机会公平的理念，任何群体都拥有掌握某种优势资源的可能性，也都拥有在某一类政策问题中进入决策议程的机会。

美国新城市化转型时期的城市管理理论发展，对于中国新型城镇化改革的城市管理也有着重要的借鉴意义。改革开放开启了中国城市化加速发展的新时期，1978年以来，大量人口涌入城市，城市数量和规模不断扩大，城市在中国经济建设和社会发展中的地位和作用日益突出。2011年，中国城市化率首次突破50%，正式进入“城市社会”。与此同时，人口和生产要素大量集聚带来的城市问题也不可避免地显现出来。不同阶层收入差距的逐渐扩大，城乡差距不断拉大，城市住房、交通、环境等问题日益突出，城市社会矛盾和公共问题日趋严峻。面对这些问题，中国城市必须进入以提升质量为主的转型的新型城镇化发展新阶段，通过加快中小城市发展以缓解大城市过度集聚的城市人口带来的资源环境压力；通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极推动社会组织和公众参与城市管理，推进政府职能转型，完善城市基础设施建设和公共服务供给机制。这在客观上推动中国城市管理体制、管理理念、管理方法和管理技术手段改革以适应城市管理多元化发展的要求。在此背景下，尽管美国城市管理体制和政治过程与中国有所差异，但其多元主义的城市管理理念对于中国现阶段城市发展还是有重要的借鉴价值的。

20世纪五六十年代美国城市化发展的转型，推动了人们对城市认识的转变。起初对城市的定位是“工具性”的，认为城市就是通过高密度的集中住宅承载日益膨胀的城市人口，给城市人口提供基本生活和工作场所的工具。而雅各布斯推动了人们对城市的反思，开始关注城市中人与人的社交网络、多样化的生活方式，人们心中的应然城市更加多元化、多样性和人性化。

在新型城镇化的转型发展时期，城市管理和城市建设也应当更加关注以人为本。城市规划不仅应当关注城市功能的实现，更应当方便城市居民日常工作和生活。举例言之，在地下市政管线的修建中，由于多种管线分属不同政府部门管理，部门间缺乏沟通和协调，存在短时间内不同部门对同一道路进行重复开挖修建管线的现象，重复建设成本高，并且对市民出行带来极大不便。因此，减小重复建设的成本需要建立不同政府部门之间的沟通协调机制，以及城市政府层面的统筹规划，这对于当前政府管理体制和管理机制的改革提出了迫切的诉求。此外，针对目前城市建设“千城一面”的弊端，也要求改革政府职能，转变城市规划观念，在城市规划层面体现地方特色，加强公民参与，充分整合城市多样化的经济、文化、环境资源。

城市管理中高效的公众参与，是推动城市转型发展的重要机制动力。中国和美国公众参与的政治机制存在明显差异，美国城市管理中的公民参与是与其竞争型的政党选举制度相契合的，公民通过投票表达自身利益的好恶倾向，决策者为赢得选票必须考虑迎合公众的政策偏好；而在中国城市管理实践中，并不存在竞争型的政党制度。因此，创造政府迎合公众政策偏好的内在动力，鼓励政府主动识别并积极回应公众的利益诉求，推动政府建立和完善公众利益诉求的表达渠道，对于解决公共决策中的信息不对称，增强决策的社会认可度和满意度，减少由于体制内沟通渠道不畅所导致的公众极端体制外利益表达行为，显得尤为重要。保障城市管理中合理、高效的公众参与需要构建科学有效的参与机制，在保障政府在城市管理中的主导地位的同时，构建政府、企业、公众三方的协调合作机制，明确政府的权力边界，积极吸引社会资本参与城市建设，同时将能够由市场机制发挥决定性作用的职能从政府职能中剥离出来，交由市场运作。

社会资源的合理配置是转型期提高城镇化质量的重要途径。目前，中国城乡差距日益加大，不同城市之间存在明显的经济差距，城市内部社会分层现象逐渐突出，这些现象必然导致人口、资源和财富向高水平地区进一步流动，优势群体的资源优势会进一步增强，地区、阶层差距势必进一步拉大，加剧社会不公、激化社会矛盾、严重破坏社会公平正义。因此，引导社会资源分散配置，缩小社会差距，对于保障城市居民共享城镇化改革发展成果，缓解由于资源分配不均导致的社会矛盾冲突，顺利推进新型城镇化改革，具有至关重要的意义。推进基本公共服务均等化，缩小城乡差距，保障弱势群体在教育、卫生等方面的基本生活需求，促进社会公平正义；保障农民向城市居民的顺利转化，增强中心城市对周边郊区及农村地区的辐射和带动作用，推进城乡间、城市间的协同合作发展；减少社会精英群体对关键资源的垄断，避免阶层固化，加强社会阶层内部的流动性；保障公众参与渠道畅通，构建多元共治的城市治理机制。

② “光辉城市”是柯布西耶提出的理想化的城市规划方案，反映了其心目中城市生活的最好状态，集中体现了柯布西耶的规划思想。“光辉城市”通过大量高密度的高层建筑解决由拥挤带来的城市问题，保证充足的阳光、空间和绿化，建设“垂直的花园城市”，整个城市的平面布局呈现严格的几何构图。参见孙施文编著的《现代城市规划理论》，中国建筑工业出版社2007年版，第95—96页。