近年来，南非一直面临严重的失业问题，从2008年第一季度到2013年第二季度，官方失业率一直在21%以上，绝大多数时间高于23%，最高达到25.7%。^[1]过高比例的失业人口导致了贫困人口数量的不断上升，严重阻碍了南非经济社会的健康发展。南非高居不下的失业率一方面源于劳动人口受教育水平较低，另一方面与各项失业保障政策的乏力紧密相关。狭义的失业保障政策主要是指国家为失业者提供的失业保险金，保障其失业后的基本生活；此外，失业保障政策还与积极提升失业者的就业能力相关，这主要包括就业服务和技能培训，如南非在1999年颁布的《技能开发法》，就是广义的失业保障政策；最广义的失业保障政策还应包括为促进就业而采取的与创造工作岗位相关的政策。

南非的失业保障政策经历了从无到有的漫长发展过程，可分为萌芽阶段、准备阶段、发展阶段和完善阶段。萌芽阶段可以追溯到南非殖民社会时期、荷兰殖民时期以及英国殖民时期的早期雇佣规定。准备阶段以《劳资争议防止法》(1909)的制定为起始标志，一直到《工业调解法》(1924)的颁布，这时并没有出现真正的失业保障政策。发展阶段则是从1937 年南非通过第一部失业保险法案开始的，这部法案以及1966年的《失业保险法》均带有明显的种族歧视，直至1979年、1988年才分别废除了其中的种族歧视性条款。完善阶段即南非颁布了促进就业的其他政策。

17世纪以前，南非社会不具有劳动力与生产资料相分离的特性，也就无从产生劳动关系。随后在17—19世纪的荷兰、英国殖民时期，统治者出于缓解劳动力缺乏的压力、规范雇主责任等目的，出台了有关雇主和雇员关系的法律，为后来南非劳动法的形成奠定了一定基础。

随着19 世纪 60 年代南非黄金矿藏和金刚石的发现，南非采矿业飞速发展，由此引发的工业革命却对南非社会产生了深远影响。属于劳动密集型产业的矿业，所需的大量的非技术型工作主要由当地人承担。^[2]这些技术型工人大多为来自欧美等地的白人，有组织工会的传统，他们到南非后就立即组织了白人工会。随着南非进入工业化时期，雇佣劳动关系的数量不断增多，同工不同酬的就业歧视开始显现。在此背景下，南非德兰士瓦立法机构于1909 年制定了用于调整劳动关系的第一部法律，即《劳资争议防止法》。

南非在1919 年成立了第一个黑人工人工会，虽然它为黑人劳工争取各种权利，向法院提出了很多关于黑人劳工的问题，但由于处在种族隔离政策的早期，此时的工会活动是没有立法规范的，作用也相当有限。1922 年，南非爆发了著名的兰德叛乱，许多工人在此期间被杀害，这让南非政府意识到急需对紧张的劳动关系给予关注。1924年，南非颁布了《工业调解法》，确立了工会运动的合法地位，提出要保护工会及其成员，这是南非第一次综合性劳动立法。《工业调解法》虽然具有一定的改革性，但缺陷很明显：它明确排斥黑人雇员，只有白人工人和有色工人才允许组织和参加所登记的工会。^[3]

虽然南非调查委员会早在1921 年就开始了关于失业保险的调查，但1934 年才计划对失业保险立法，直至1937 年才正式通过第一部失业保险法案。这部法案的覆盖范围并不包括黑人矿工和农业工人。该法规定设立特别工业基金和失业福利基金(雇主、雇员共同缴费)，基金缴纳者失业后有权获得该法规定的具有一定条件限制的福利。该法案分别在1942年和 1946 年进行了修订，但黑人没有被包括在修订的范围内：立法者仍然认为，失业保险对黑人矿工和农业工人的排斥是合法的，因为这些领域不存在失业。^[4]

南非的第二部关于失业保险的法案是在1966年颁布的。其背景是种族隔离制度的实施，即班图斯坦制度(班图斯坦制度又称黑人家园制度。这是南非政权为推行种族隔离政策对南非班图人实行政治上彻底“分离”的制度)。班图斯坦制度是南非土著保留地制度的发展。《失业保险法》(1966)法案设置了种种限制：覆盖范围不包括非洲裔工人、非正式部门工人、农业劳动者、季节性临时工工人、家政从业人员和政府雇员；虽然之后废除了一些其种族歧视性条款，但大多数黑人仍不具有缴纳失业保险的权利。^[5]

南非政府自20世纪90年代初实施了一系列积极地促进就业的规划政策，包括重建与发展计划(Reconstruction and Development Programme,RDP)，增长、就业和再分配(Growth,Employment and Redistribution,GEAR) 计划，平等就业法案(Employment Equity Act,1998)，全国技能开发战略(National Skills Development Strategy,2001)等，这些规划政策对于加快南非经济和社会发展、促进就业起到了积极作用。

1994年选举前，为了保证对所有人的公正，实行再分配政策，非洲人国民大会采纳了南非工会大会设计的重建与发展计划，该计划拟定了具体的发展目标：如到2001 年新建100 万套住房；在10年内提供250 万个工作岗位；5年内拿出30%的农田对黑人小型农户进行再分配。^[6]由于种种执行障碍，该计划最终落实程度甚低。增长、就业和再分配计划于1996年提出，它对内是削减财政赤字、推动私有化，对外是促进出口、放松外汇管制，以达到鼓励中小企业发展、增加就业等目的。

为促进平等就业，南非政府还在1998年颁布了平等就业法案。该法案制定了改变黑人、妇女和残疾人就业不足的具体目标。法案规定雇主要积极采取措施，减少不平等歧视，制定平等雇佣计划，使各种人都能有机会工作，并要求雇主每2年要向劳动管理部门报告雇佣工人的情况。

在劳动者技能开发方面，南非于2001年开始实施全国技能开发战略，以立法的形式，推进高质量的职业技能开发，以满足经济增长、就业增加、社会发展的需要；此外，南非还建立起了推进职业技能开发的操作系统，该系统主要由全国技能基金、劳工部各省局、部门教育和培训机构组成。^[7]

南非现行失业保障法律及政策可以分为两部分：一是国家制定的法律，包括《失业保险缴费法》《失业保险法》及其修正案；二是积极的失业保障政策，包括一系列公共工程计划。前者是国家通过立法机关制定的，具有强制性和长期性，而后者与国家经济建设相结合，更具针对性和灵活性。

南非现行失业保险的基础是2001年制定的《失业保险法》；为了建立失业保险基金以及规定缴费的强制性收取，南非政府于2002年制定并实施了《失业保险缴费法》；2003年又颁布了《失业保险法修正案》，对涉及家政服务人员的条款进行了变更。

《失业保险法》共分为8章，第一章为总体介绍及申请条件说明；第二章介绍失业保险基金；第三章为赋予失业保险领取的相应权利；第四章为执行和实施；第五章为专员和理赔官员；第六章为失业保险委员会；第七章为其他相关规定；第八章为综述。^①从立法层面，该法正式明确了设立失业保险局和任命失业保险委员会；从待遇范围层面，该法规定缴纳失业保险费的雇员不仅有权从失业保险基金中获取失业保险金，而且满足特定条件的失业者还能在失业时期领取疾病救济金，孕产妇福利金和养、抚养救济金；从受益对象层面，该法基本覆盖了南非除政府及其雇员外的所有雇主和雇员，包括家庭雇工和季节性雇工，但不包括每月雇佣时间少于24小时的雇员和雇主。

《失业保险法》规定失业者可以享受的福利包括失业补贴、疾病补贴、生育补贴、领养补贴和家眷补贴。有关失业和疾病补贴的具体规定有：(1)失业补贴计算周期从失业认定当天算起，如果由于环境或者超出申请者能力之外的延误申请日的，且在申请办公室准许的情况下，补贴领取日期可提前至实际发生的日期；(2)接受失业基金支付的申领者必须是非自愿失业，且失业期持续14天以上，领取天数为劳动者之前工作天数除以6，最长领取天数为238天，失业保险金替代率在38%~60%之间，随工资增加而递减；(3)疾病补贴领取周期必须从由于疾病原因不能工作的日期开始算起，如果上述确定方式又牵涉到生育补贴和领养补贴，则独立计算，不叠加。符合疾病补贴申请资格的情况包括：因疾病无法执行工作的；规定的失业保险费缴纳者满足任何指定疾病的。

《失业保险缴费法》则规定：(1)为了有利于失业保险基金的建立，规定缴费的强制性实行与收取；(2)其适用对象与 2001年《失业保险法》的一致；(3)建立失业保险基金，缴费来自雇主和雇员，缴费雇员一旦失业，将有资格领取失业津贴和福利，以便缓解失业带来的有害的经济和社会影响。^②

2003 年，南非政府在《失业保险法》和《失业保险缴费法》的基础上制订了《失业保险法修正案》(Act No.32 of 2003)。该修正案在涉及家政服务人员的地方做出了变更：如果一个家政工人被超过一个家庭雇佣，且他的全部收入低于他失业所领到的社会救助水平，那么他也有资格领取失业救助金。这样，那些低收入的家政工人(需缴费参保)也能享受到失业救助金。

南非政府通过2003年《失业保险法》修正案，解决了失业保险基金的管理和发放，完善了失业人员数据库，对保费管理单位也作出了清晰界定：南非税务局继续管理缴纳了雇员税的企业应纳的失业保险费；失业保险委员会管理其他企业缴纳的失业保险费。

近年来，面对居高不下的失业率，南非政府实施了一系列重大发展规划，包括国家公共工程计划(National Public Works Programme,NPWP)和国家发展计划(National Development Programme,NDP)。

南非的国家公共工程计划包括社区公共工程计划(Community Based Public Works Programme,CBPWP)、扩展公共工程计划(Expanded Public Works Programme,EPWP)、特别公共工程计划(Special Public Works Programme,SPWP)等。南非社区公共工程计划旨在为穷人提供快速和明显的收入缓解，并建立社区发展的能力。扩展公共工程计划通过对经济、社会和环境基础设施进行投资，将岗位创造从基础设施建设部门拓宽到环保部门、社会部门(如家庭看护)和经济部门，在就业过程中给劳动者提供培训，提高他们寻找工作的能力。该计划从2004年到2008年已经创造了约100万个工作机会，它的第二阶段目标是到2014年创造近500万个工作岗位。其他一些为弱势群体和当地社区提供就业机会的特别公共工程计划涉及湿地保护、森林恢复、消防管理和可再生能源的生产。

从更为宏观的国家发展层面，南非国家计划委员会于2011年在《2030年国家发展规划》中提出，通过放松劳动领域管制和降低运营商成本促进劳动密集型制造业发展；同时加大政府在铁路等基础设施领域的投资；进一步明确产权制度，放宽资源产业投资限制；扩大资源性产品出口等。该规划预计在未来20年内创造1 100万个就业岗位，并在2030年将失业率降至6%。^[8]

根据前文对失业保障政策的界定，笔者对南非的失业保障政策评估主要从狭义的失业保险制度和广义的公共工程计划进行。

1.覆盖率低

南非失业保险的覆盖范围低。2008—2009财政年度内，南非失业人数总共4 125 000人，但申请失业保险金(含疾病、生育等项目)共442 000人，仅占总失业人数的10%。失业保险低覆盖率的主要原因有：(1)55%的失业者之前没有工作，也没有缴费；(2)44%的失业者失业期超过1年，即使领取过失业保险金，也已超过领取时限；(3)非正规部门劳动者未被计算在内，他们既不被纳入缴费人群，也不能享受失业保险金，这些群体包括工资极低的劳动者、季节工人、家务工和一周工作时间少于8小时的零散工。^[9]

2.受益人群特征

南非的失业保险并没有为最弱势的群体服务，这些群体包括从来没有工作过的和来自于非正规部门的失业者；失业保险金的领取期依赖于之前4年的工作天数，与失业者的工作历史强烈相关，因此，这个制度也偏向于有较长工作时间的、就业相对稳定的失业者。^[10]10—12

Bhorat等利用全国家庭调查数据估计出了南非2005—2011年失业保险申领人数和申领率，其中2005—2008年申领率相对稳定在4%～4.5%之间，但2009年申领率增长到5.6%，2010年达到6%，反映了这期间失业保险参与人数的相对下降和经济衰退导致的申领人数的增多。^③虽然失业保险金的替代率随着工资收入增加而减少，但是数据结果却显示失业保险从领取时间和领取总额两方面都是偏向于条件更好的申领者。同时，随着领取次数的增多，申领人的领取天数呈递减趋势，表明反复申领的群体就业更困难。失业保险金替代率女性高于男性，与申领者年龄和有效申领天数负相关。教育程度方面，有本科及以上学历的劳动者最不可能申请失业保险金。首先，相对于没有学历的劳动者，他们有更大的就业可能性；其次，由于失业前的较高工资水平，他们有更深的家庭安全网(通过储蓄等方式)，因此，失业风险更低。

3.解决失业和减少贫困

Woolard等研究发现，2009—2010财政年度内，失业保险金(所有项目)总共支出82亿兰特，仅占现金转移支付的10%。较低的支付金额和覆盖率表明该政策短期来讲解决失业的效果较弱，更不用说减少贫困的长期作用；同时失业保险制度也偏离了为失业的年轻人、老人、残疾人提供收入支持的初衷。^[10]12Kingdon和Knight指出，南非的失业保险政策由于提供的时间较短，短期内可以缓解收入压力，但仍然不能减少长期失业的风险。^[11]一个比较一致的观点是：南非失业保险制度的设计主要是为了应对摩擦性失业，无力解决长期的结构性失业问题，缺乏对青年人求职困难、老年人保职难的关注。Haarmann用南非劳动发展研究单位(South Africa Labour and Development Research Unit,SALDRU)的数据分析发现，一方面，有410万人享受了失业金及相关津贴，70%的补偿金额流向了较为贫困的家庭(收入前两分位)，但是失业金的数量没有带来家庭收入的显著提高，尤其是那些有孩子的家庭；另一方面，对于工作年龄的成年人，失业金的覆盖率没有明显倾向于贫穷的人。因此，南非的失业与贫困并不一致，对于低收入人群(第一分位)，失业金只能减少18.9%的贫困缺口，有限的失业金不是一个有效的反贫困措施。^[12]

从理论上来讲，公共工程计划对南非的宏观、微观经济都有着重要影响。如果公共工程计划增加就业的目标能按预期实现，将会带来南非社会和政治的稳定，减少不平等状况。McCord认为，通过公共计划增加贫困人群的需求不仅能改变经济体中劳动吸收部门的需求组成成分，而且能带来更多的劳动需求(乘数效应)，他引用一位学者估算出的公共计划开支的乘数效应,为5～8之间，且新增生产剩余会被新增的消费需求抵消。但是理论推导的结论较为宽泛，且很有可能与实际有所出入，若要准确估计公共工程计划给当地经济增长和反贫困造成的影响，需要严格的模型设定。^④因此，本部分的重点还是根据已有研究据评估公共工程计划给就业数量、减缓贫困、技能提升等方面带来的影响和在目标定位方面发挥的作用。

1.对就业的影响

McCord认为，当以创造的岗位数目评价公共工程计划存在问题时，因为对新增岗位数并没有明确的定义，研究中更常使用创造的工作天数评价相关计划。根据他的估算，1997—2002年间，社区公共工程计划每年创造了140万～440万个工作天数。经过换算，新增的工作天数仅占失业天数的0.23%～0.48%，如果将其他的公共工程计划合并考虑，这个比例在2002—2003年也只能占到1%左右。表明该计划对当期严重的失业状况仅有非常微弱的作用，从数量上看几乎可以忽略不计。与之相比，印度1970年开始在Maharashtra州实行的就业保证计划，在1980—1990年之间平均每年创造超过100万个工作天数，占了失业天数的10%～30%；美国在20世纪30年代经济大萧条期间，类似的公共工程计划为1 200万失业者提供了400万个工作机会。^⑤

从2003年开始，之后3年南非计划投入12亿兰特支持公共工程计划的开展，主要是针对劳动密集型的基础设施建设行业。McCord用了3种不同的方法估算出未来3年每年新增的工作天数在150万～600万之间，可以吸收整体失业天数的0.13%～0.5%。因此，每年4亿兰特的投入并不会对南非的失业有显著的效果，且这个数额占不到整个社会保障预算的1%，仅占整个政府支出的0.1%。而南非在20世纪30年代早期解决就业危机时，用于公共工程计划的最大开支则占到了政府支出的15.8%。如果南非一年投入168亿~260亿兰特到公共工程计划，可以吸收30%的总失业时间，而这个支出占2003—2004财政年度政府支出的5%～8%，并且实际情况所需支出更多，因为南非在制度能力方面受到的约束太多：包括政府、社区层次上的项目管理能力有限；各部门缺乏使用劳动密集技术的激励；在基础设施建设行业中劳动者技能偏低等。^⑤

2.对减贫的影响

南非的公共工程计划中，很多只给劳动者提供1～4个月的工作时间，特别公共工程计划的执行准则中还明确指出：在5年的周期内，不允许有人被雇佣超过24个月。因此，公共工程计划仅能给失业者提供短期的、暂时的就业机会，这期间的工资支付能增加家庭收入，但对工作期结束后的贫困状况没有显著的影响。

McCord对南非2个具体的公共工程计划的分析发现，在有成员参与公共工程计划的家庭中，90%的家庭仍然低于人均每月486兰特的贫困线；该计划不会给工作年龄的贫困失业者提供社会保护，也不会减少整体的贫困程度。但是，公共工程计划通过建立人力资本和社会资本，对非收入贫困(non-income poverty)有显著的影响：如减少了成人省吃俭用的频率，减少了贫困带来的羞愧感，增加了孩子上学的概率，让家庭能购买足够的衣服等。^⑥

虽然公共工程计划给劳动者带来了一定量的工资收入和就业能力的培训，但由于就业期限短暂及缺乏小额信贷措施，贫困家庭很难积累资本或进行非正规的增收活动，也让很多持续性的自雇佣机会难以实现。最近一项在南非Limpopo省的调查表明，公共工程计划的参与者将“缺乏积累资本的途径”作为增加收入的主要障碍。^⑤

由于需求远远超过供给，公共工程计划不得不对新增工作时间进行定额配置，这项政策更像是把部分失业者从失业群体中轮流置换出来，而不是让他们真正被劳动力市场所吸收。

3.对技能提升的影响

公共工程计划要求为参与者提供正规的工作经验培训，如特别公共工程计划规定，对于每22天的工作，需要提供至少2天的培训，目的在于帮助劳动者将来更容易被劳动力市场接收。虽然提供的培训受到社区公共工程计划的监管，但是并没有对劳动者培训前后的表现进行记录，无法估计培训带来的作用。同时，技能培训与就业时间相关，就业时间越短，培训对未来就业的帮助越小；一些项目仅有3个月期限，而某些技能培训至少需要3个月时间，使得参与者不能兼顾培训和就业。^⑦此外，公共工程计划培训带来的作用取决于接受者的流动性和工作搜寻能力，不同群体对培训的需求也不同：比如相对于农村地区的女性户主，技能提升培训带给流动性强的年轻人的回报更大。^⑤

McCord回顾了南非的劳动力市场状况和扩展的公共工程计划在培训上的投入，认为劳动者从短暂的就业机会中接受了少量的教育培训，但这不会改善计划参与者在劳动力市场的表现，也不会产生就业的净增长。因为培训的内容不是以技能为导向的；又由于政府采用的是高技能增长战略，因此在中短期内对公共工程计划参与者的需求都不会增长，最终的结果只会是劳动力的相互替代。^[13]根据扩展公共工程计划年报的调查结果，离开该计划的劳动者，仅有27%继续就业，且就业者中仅有一半的人找到了全职工作。^⑧

4.计划的目标定位作用

扩展的公共工程计划在2004年设定的目标是：将新增工作机会的30%给青年人，40%给女性，2%给残疾人。2009年的结果表明受益的青年人和女性分别占了41%和43%，超过了预定目标，而受益的残疾人仅占1%。^⑧有关社会发展理论的观点认为从增加家庭福利效果考虑，女性接收工资转移比男性更有效，而女性40%的目标设定明显偏低；考虑到经济效率，计划中过高地将残疾人的参与比例定位为2%：因为在现行社会安全网下，残疾人已经有了相应的收入转移，如果用有限的社会资源对他们进行双重保护，对整个社会福利来讲不是最有效率的。^⑤

工资是一个主要的识别公共工程计划目标的机制，较低的工资水平能吸引最贫困的人群。但当外部对就业有过度的需求时，自我选择机制不再有效，如南非Zambia地区由于巨大的农村贫困率(86%的农村人口生活在贫困线以下)，自我选择效果受到明显削弱。^[14]

McCord提出，由于负责执行公共工程计划的专家或私人部门在分配就业机会时欠缺专业性，没有考虑到不同群体贫困程度的差异，在选择机制中加入社会投入和社区参与，削弱了计划的定位作用。^⑤此外，从工资转移量来看，公共工程计划目标定位的力度并不大：大部分扩展公共工程计划的开支是用于非工资支出(如购买建筑材料)，基础设施计划中2007年工资支出仅占8%，社会计划中占48%。而印度从1979年开始的就业保证计划将79%的项目支出投入到工资中，并且受益人群中的90%生活水平在贫困线之下。

南非的失业保险制度没有考虑非正规部门的雇员和从没工作过的劳动者，覆盖率较低；且受益人群有偏向于条件更好的失业者的倾向，不是有效的反贫困措施。南非各个阶段的公共工程计划投入资金少，新增就业天数占失业天数比例很小，减贫作用有限，对劳动者技能提升不显著，目标定位作用也不明显。尽管相当一部分研究表明，根据现有数据无法准确评估南非公共工程计划在提高生活水平、减少贫困、创造持续的就业岗位等方面的作用，但一个大致的估算是南非全国范围内所有公共工程计划每年所创造的工作天数不太可能超过失业总天数的1%。从南非失业保障政策本身来看，其具有投入低、目标分散、定位较差以及受制度约束较多的特点；从政策外部来看，南非经济发展对中低技能劳动力需求有限，国内又有大量的不熟练工，存在严重的结构性失业问题。因此，无论是消极的失业保险制度还是积极的公共工程计划，都不能创造持续的就业岗位，难以从根源上解决南非的失业问题。