管理体制，是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。国际航空运输是一个系统工程，要实现国际航空运输安全和有秩序地运行，合适的国际航空运输管理体制至关重要。

一、概念和特征

国际航空运输管理体制是指国家之间通过签订航空运输协定，规范它们之间国际航空运输活动所形成的结构和组成方式。国际航空运输管理体制和一般国际管理体制相比，具有以下四个方面的特征。

第一，法律基础是国际航空运输协定。国家之间通航，是以它们所签订的国际航空运输协定为基础的。根据缔结协定主体的数量，可将国际航空运输协定分为双边航空运输协定和多边航空运输协定。以双边航空运输协定为基础形成的管理体制就是双边模式；以多边航空运输协定为基础形成的管理体制就是多边模式。到目前为止，国际航空运输管理体制形成的法律基础主要是双边航空运输协定。^①通过签订运输协定，通航国家之间对授权、运输企业的指定和许可、撤销、暂停或附加条件、法律和规章的适用、运力规定、运价、关税、使用费、代表机构和人员、商务活动、收入汇兑、航空安保、税收、统计资料的提供、协商以及争端解决等主要问题达成一致，国家间以此为基础实施通航活动。不可否认，国际航空运输偶尔也在无航空运输协定的情况下经营，即航空公司或直接从外国政府获得经营权利，或与外国航空公司签订合作协议经营各该国之间的所有航班；但在后一种情况下，航空公司间的协议也须经各该国政府批准，否则就不能飞入另一国领土。这两种情况在目前国际航空运输中已很少存在，国家间通航仍要依据它们之间所签订的航空运输协定进行，并以此为基础形成了双边管理体制或多边管理体制。

第二，参与者是国际法主体。国际航空运输管理体制形成的法律基础是航空运输协定，有权签订航空运输协定的主体只能是国际法主体。包括：基本主体(国家)，重要主体(政府间国际组织)及其他国际法主体。除此以外，任何个人或组织均无权缔结航空运输协定，亦无权成为国际航空运输管理体制的参与者。不可否认，在国际航空运输管理体制形成后，相关直接从事国际航空运输的航空公司等根据授权，享有相关从事国际航空运输的权利，但也不能据此推断它们是国际航空运输管理体制的参与者。目前，国际航空运输协定的缔结者主要是国家，国家也因此成为国际航空运输管理体制最重要的参与者。

第三，核心内容是以国家领空资源作为交换客体。自《巴黎公约》首次确认领空主权原则后，国家对其领空享有完全的和排他的主权已成为国际强行法规范。除国家外，任何个人和组织均无权对国家领空享有所有权，任何国家都没有利用他国领空资源的资格。国家间通航实质上就是国家间通过交换各自的领空资源，根据航空运输协定，相互给予通航国的航空公司使用本国领空资源的权利。从国际航空运输管理体制形成的法律基础，即航空运输协定的内容来看，其主要是当事国以对等原则为基础，通过谈判、协商利用它们的领空资源为核心内容的。这也决定了国际航空运输管理体制的核心内容是以国家领空资源作为客体的。

第四，本质上是以发展国家间关系为主要目的的。正如作为国际航空运输的宪章性文件——1944年《国际民用航空公约》(以下简称《芝加哥公约》)在其序言中所指出的那样，“建立和保持世界各国之间和人民之间的友谊和了解大有帮助，而其滥用足以威胁普遍安全”“避免各国之间和人民之间的磨擦并促进其合作”以及“国际民用航空得按照安全和有秩序的方式发展，并使国际航空运输业务得建立在机会均等的基础上，健康地和经济地经营”。可见，国际航空运输在本质上是以发展国家间关系为主要目的的。但各国航空运输发展水平参差不齐，需建立以国际航空运输协定为基础的管理体制，发展国家间航空运输关系，才能真正保证《芝加哥公约》序言所列目标的实现。

从国际航空运输产生到现在，国际航空运输管理体制一直处于不断的发展变化之中。“温故而知新”，要对国际航空运输管理体制发展方向作出合理预测，首先应对国际航空运输管理体制的发展历程进行必要梳理。通过对国际航空运输管理体制发展历程的分析，笔者认为，国际航空运输管理体制的发展历程主要有三个基本阶段。第一阶段：第一次世界大战结束前，国际航空运输管理体制是一种单边主义管理体制；第二阶段：从第一次世界大战结束到20世纪70年代末，国际航空运输管理体制呈现为多边管理体制和双边管理体制并存；第三阶段：从20世纪70年代末到现在，在航空自由化浪潮的冲击下，国际航空运输管理体制亦呈现出自由化、区域化和全球化的现象。

(一)第一阶段：第一次世界大战结束前的单边主义管理体制

在国际关系领域，单边主义是指举足轻重的特定大国，不考虑大多数国家和民众愿望，单独或带头退出或挑战已制订或商议好的维护国际性、地区性、集体性和平、发展、进步的规则和制度，并对全局或局部的和平、发展、进步有破坏性的影响和后果的行为与倾向。但文章所界定的单边主义，是指一国依据自己的主观愿望，允许或不允许其他国家所进行的涉及本国的相关国际行为。之所以说第一次世界大战结束前国际航空运输管理体制是单边主义，是因为在第一次世界大战前，航空运输活动发达的欧洲国家间就对“领空主权”与“航行自由”展开了争论，随后在1910年于法国巴黎召开的国际航空运输大会上达成共识，绝大多数国家接受了英国所提出的领空主权论，即是否允许外国航空器飞入、飞经、飞离本国领空由本国自由决定。在第一次世界大战期间，欧洲各国出于国家安全和国防安全的考量，在实践中都坚持了领空主权原则，对未经过本国允许的所有航空器，包括军用航空器都不允许飞越本国领空。但因当时国家间通航较少，很少通过签订航空运输协定来规范国家间的航空运输关系，这种只靠国家通过许可或不许可的方式来规范国际航空运输的形式，实际上就是国家依约定成俗的领空主权原则，依靠国家单边主义，管理着国际航空运输。^[1]可见，这一时期的国际航空运输管理体制实质上就是一种单边主义管理体制。

(二)第二阶段：第一次世界大战结束到20世纪70年代末，多边管理和双边管理体制并存

1.以《巴黎公约》为基础形成的多边管理体制

1903年12月17日，世界上第一架有动力的飞机诞生了。飞机出现后最初十几年基本上是一种娱乐的工具，主要用于竞赛和表演。但第一次世界大战爆发后，这个“会飞的机器”逐渐被派上了用场。第一次大战初期，参战各国约有飞机1 500架，而到战争末期，各国在前线作战的军用机达到8 000多架。4年中用于作战的飞机有十几万架之多。^[2]第一次世界大战刺激了航空技术的飞速发展，并为这些技术在战后转入制造民用飞机奠定了基础。同时各国都从航空技术的进步中认识到飞机作为一种新型的运输工具，不仅在军事方面用途巨大，在民用运输领域也会大有作为。

在第一次世界大战正在进行之际，未参战的美洲大陆各国，对国际航空法的研究取得了重大突破，如1916年在智利首都圣地亚哥举行的泛美航空会议上，通过了一套原则：国家上空的空气空间被宣布为国家财产，各国对其领土之上的空气空间拥有主权，飞机必须具有国籍，涂有本国标记等。^[3]12这套原则也为第一次世界大战后，《巴黎公约》的顺利通过及以此为基础建立的多边国际航空运输管理体制提供了理论依据。

《巴黎公约》通过后，领空主权原则在国际法上得以顺利确立，为国际民用航空运输的发展提供了国际法依据。该公约规定了所有航空器通过他国领海上空时都享有“无害通过权”，国家设立“空中禁区”和保留“国内两地间空运权”、航空器的国籍等内容；公约的8个附件，亦对国际航空航行的技术标准作了统一规定。《巴黎公约》于1922年7月11日生效，加入国共38个，这些国家间的通航管理体制主要是以《巴黎公约》为基础而建立的，是一种多边管理体制。虽然西班牙和美国未批准《巴黎公约》，西班牙于1926年召集20多个拉丁美洲国家签署了《伊比利亚——美洲航空公约》，美国也因对巴黎和会不满，在1928年召集若干美洲国家签署了《泛美商业航空公约》，但这两个公约的基本内容与《巴黎公约》大同小异。在这两个公约基础上所形成的国际航空运输管理体制也是多边管理体制。在《芝加哥公约》签订前，国际航空运输管理体制主要是在这三个国际航空公约的基础形成的，是典型的多边管理体制。

2.以《芝加哥公约》为基础形成的多边管理体制框架内的双边管理体制

《芝加哥公约》目前已有191个缔约国，是名副其实地在全球范围内适用的国际航空公法公约。根据条约对加入国有效的原则，所有该公约的缔约国都应遵守该公约的规定，除非在加入时作出了相应的保留，而实践中对该公约相关条款进行保留的国家很少。以该公约为基础所形成的国际航空运输管理体制无疑是多边管理体制。所以，从总体上来看，以《芝加哥公约》为基础所建立的国际航空运输管理体制是多边管理体制。但在这种多边管理体制下，各国因航空资源、技术等差距太大，在全球范围内实现统一的管理方式不太可行，为此，《芝加哥公约》第6条规定：“定期航班除非经一缔约国特准或其他许可并遵照此项特准或许可的条件，任何定期国际航班不得在该国领土上空飞行或进入该国领土”。笔者认为，这是一个暗示条款，因为在现实中，国家间通航主要是以定期航班的形式出现，而定期航班要经过“缔约国特准或其他许可”，又因领空资源的稀缺性，在实践中各国都是按对等原则，通过签订双边航空运输协定的方式来规范国家之间的定期航班，只要这些协议的内容不违反公约的规定即可。这个暗示条款表明，《芝加哥公约》作为一个全球适用的公约，只是对国际航空运输作出了概括性规定，“任何缔约国在不违反前条的规定下，可以订立与本公约各规定不相抵触的协议”(《芝加哥公约》第83条)，即在多边管理体制的框架内，通航国家可在不违反公约规定的前提下签订双边航空运输协定，建立双边管理模式。简而言之，这是一种在多边管理体制下的双边管理体制。但在中国航空法理论界，学者们普遍认为芝加哥管理模式是一种单纯的双边航空运输管理体制^[3]39，对此，笔者认为这是误读了公约的规定。因为“条约必须遵守”是国际法一项古老原则，《芝加哥公约》缔约国都应遵守该公约规定，以《芝加哥公约》为基础所形成的管理体制在形式上是一种多边管理模式；但《芝加哥公约》成员国间可订立双边条约，以规范双方的权利和义务，实践中两国间通航都是如此，以两国间签订双边航空运输协定的方式建立的管理体制是双边管理体制。所以，笔者认为，芝加哥管理模式是一种在多边管理模式框架下的双边国际航空运输管理体制，这种模式至今在国际航空运输中仍占据着重要的地位。

3.华沙体制下的多边管理体制

这一时期，在国际航空私法领域中，以华沙体制^②为基础所建立起来的国际航空运输管理体制，也是典型的多边国际航空运输管理体制。因为，只要是多边国际公约的缔约国，不仅强制性地适用于缔约国的国际航空承运人，而且还直接适用于旅客和托运人，“不论其根据如何，一切有关责任的诉讼只能按照本公约所列条件和限额提出”^③。无疑，在国际航空运输私法领域，多边管理体制表现得尤为明显。

4.这一时期国际航空运输管理体制的特征

第一，国际航空运输多边管理体制具有多样化特征。主要表现为：既有以全球性的多边国际航空公约，又有以区域性的多边国际航空公约作为基础所形成的多边国际航空运输管理体制，还有在不违背所缔结的国际公约内容的条件下，国家之间通过签订双边航空运输协定方式进行通航，进而形成了在多边国际航空运输管理体制框架内的双边国际航空运输管理体制；既有国际航空运输公法领域的全球性和区域性国际航空运输管理体制，又有国际航空运输私法领域的全球性和区域性国际航空运输管理体制。

第二，国际航空运输多边管理体制内容的强制性和模糊性共存。一方面，就这一时期以国际航空公约为基础所建立起来的国际航空运输多边管理体制的内容来看，有些内容具有明显的强制性，如国际航空私法公约中的属于华沙体制意义上的国际航空运输的法律强制适用性，国际航空公法中的领空主权原则等内容。但另一方面，作为建立国际航空运输管理体制的国际航空公约，与一般条约相似，其内容往往具有概括性，导致了适用上的模糊性。如华沙体制下的“有意不良行为”“航空运输延误”等的含义和概念界定等，以及国际航空公法中的国家之间通航时，航空自由或航权的交换等规定，都具有很大的模糊性。从而导致以这些国际航空公约为基础所建立的多边国际航空运输管理体制往往形同虚设，实践中并没有发挥多大作用，相反却阻碍了国际航空运输的发展。

第三，国际航空运输双边管理体制适用的广泛性。正因为建立国际航空运输多边管理体制的国际航空公约存在着模糊性和不确定性，加之各国的领空资源、航空事业发展水平存在较大差异，如何在现实层面上既能保护本国的空域资源，又能推动本国航空运输业的发展，成为了各国在进行国际航空运输时首先应考虑的主要问题。自《芝加哥公约》签订后，国家间通航基本上都是国家间通过谈判，确定给予对方航空权利的基础上进行的。并以此为基础，形成了适用范围极广的双边航空运输管理体制。其中，1946年《英美双边航空运输协定》和1976年《英美双边航空运输协定》最具代表性，成为世界上诸多国家间通航时签订双边航空运输协定的模板。

第四，国际双边航空运输管理体制更具灵活性。从理论上来说，国际航空运输实行共同而统一的法律规则，最符合航空运输的国际性特征。但是，这种理想化状态在实践中往往行不通，而双边航空运输协定恰恰能弥合理想和现实之间的这种差距。虽然以双边航空运输协定所建立的双边航空运输管理体制具有规则不统一的缺陷，但却有灵活性这一明显的优点，且一般不需国家权力机关批准就可生效，易于根据情势变更作出修改或补充。所以，从《芝加哥公约》签订后到20世纪70年代末，国家间通航主要是通过签订双边航空运输协定，并不断地修订，且以此为基础建立了双边航空运输管理体制，彰显了国际双边航空运输管理体制的灵活性。

(三)第三阶段：从20世纪70年代末到现在，国际航空运输管理体制的自由化、区域化和全球化

1.新自由主义思潮导致国际航空运输管理体制的自由化

在《芝加哥公约》主权原则的指导下，国家之间通过相互交换营运权或航权所形成的国际航空运输管理体制，基本上是限制型的。^[4]所谓限制型是指领空主权原则对国际航空运输经营方面的制约，这种制约主要表现在两个方面：一是要保护本国建立起来的航空运输企业以及参加国际营运的权利；二是根据本国政治、经济、文化等利益制定本国航空政策，在双边协定与对方国谈判中，使协议条款对等互利。但随着新自由主义思潮在欧美兴起，航空运输自由化迎合了航空发达国家开拓国际航空市场的需求，要求在双边航空运输协定中，扩大自由因素。1975年开始，美国率先对其国内航空运输业管理体制进行改革，使用市场竞争手段代替原先的严格控制，并先后与荷兰、联邦德国、新加坡、泰国、菲律宾、日本等国家签署了带有自由化色彩的双边航空运输协定，取消了对航路、运力、运费价格等方面的限制，鼓励航空运输企业之间自由竞争，用市场之手来调节各航空运输企业之间的商业经营行为。随后，许多国家纷纷仿效，从而使带有自由化色彩的双边航空运输协定在全球范围内兴起，导致了国际航空运输双边管理体制的自由化。但不可否认，任何自由都是有限度的，目前，这些带有自由化色彩的双边航空运输协定除在各条款本身含有某种少量限制因素外，还要受到两条总的制约。其一，限制在双边对等基础上。当时美国民航管理会主席卡恩说：“我们的想法是，用放松换取放松，即给外国政府放宽进入我国市场(的机会)以换取运力限制、口岸限制以及对价格竞争的禁止。我认为，这样我们既有‘付出’，又有‘获得’。”^[3]134其二，有控制地利用市场机制并不是“无限制的竞争”。这些自由式协定是“放松管理”式的，不是“不管制”式的。这类限制在运费条款中最为明显，如在美荷、美以、美-西德等议定书第6条甲款中都含以下内容，即“双方协议这类运费价格应由各指定航空公司主要依其对市场的商业考虑订出，应把政府的干预限制在：制止互相倾轧式的或歧视性的作法，保护消费者，防止垄断权力滥用，保护航空公司抵制因政府直接补贴或资助使价格人为地偏低”，这类限制的目的实际上是通过政府之手，为本国航空企业创造“公平竞争”的条件，攫取更多的经济利益。所以，从美国所签订的自由式双边航空运输协定的内容来看，美国显然是宽于待已，严于律人的。^[5]

2.地区经济一体化造就了国际航空运输管理体制区域化

20世纪80年代中期随着经济全球化的发展，经济区域化也逐步加强，导致了地区经济一体化不断地向纵深领域发展。地区经济一体化可划分为三种类型，一是“制度机制导向性”的深度一体化，如欧盟；二是“增长互补和贸易开放型”的适度一体化，如北美自由贸易区；三是“促进区内贸易、投资自由化和经济技术合作型”的松散一体化，如亚洲太平洋经济合作组织。无论是何种类型地区经济一体化，都在不同程度上导致了国际航空运输管理体制的区域化。

国际航空运输管理体制的区域化仍属于国际航空运输多边管理体制的范畴，主要起源于欧共体。^[3]43但笔者认为，欧盟范围内航空运输自由化起源于欧共体区域经济发展的需要，受美国影响较小，实际上欧盟航空运输一体化的进程是其经济区域化发展的必然结果。1987年12月24日，欧洲理事会通过了被称为第一组自由化方案的决定，迈出了欧共体航空运输自由化关键的第一步。1990年7月24日，理事会又通过了进一步实现自由化的第二组方案。1992年7月23日，理事会又颁行了相关文件将欧共体航空运输自由化推入第三阶段。此外，还有1993年的95/93号文件，关于时间段(间隙)分配的共同规则。至此，欧盟成员国之间关于航空运输的运价、运力、市场准入已实现了高度自由化。这些规则还涉及计算机定座系统，机场准入和执照发放，竞争等航空运输专项。目前，欧盟在航空运输领域中法律上已实现了一体化。^[6]

此后，地区性多边自由化协定迅速增加。1996年加勒比共同体签订了多边航空服务协定；1997年南美6国订立福塔莱萨协定；1998年柬埔寨、老挝、缅甸、越南签订航空协定；1998年阿拉伯民航委员会16国订立中东和北非航空协定；1997年西非6国订立班珠尔协定；1999年中非经济和货币共同体订立6国航空协定；1999年东部和南部非洲共同市场20个国家签订协定；1999 年非洲52个国家之间达成亚穆苏克罗II号部长级协议。1999年9月12—13日，亚太经济合作组织(APEC)领导人在新西兰的奥克兰举行非正式会议，发表《奥克兰挑战》声明，明确表示“支持为使航空运输服务更具竞争性所实施的8个步骤，并确认采取进一步的行动促进航空运输服务自由化以符合目标的要求”。这8个自由化步骤涉及：①航空承运人所有权和控制权，②运价，③商务权，④航空货物运输，⑤指定多家航空公司，⑥包机服务，⑦航空公司合作协议，⑧市场准入权。APEC虽规定了其开放和自由化程度的措施应与国际贸易组织的要求相吻合，但在实质上，上述8项内容已大大超出了国际贸易组织的《服务贸易总协定》关于航空运输附件的范围。因而有学者指出，1999年《奥克兰挑战》声明可能对航空运输的法律制度产生深刻影响。^[7]76东盟10国在2008年实现了航空货运的地区性开放，2010年实现航空客运的开放，计划2015年建立东盟10国的共同航空市场。南美洲和非洲也正在形成统一的地区性空运市场。

从国际航空运输管理体制区域化的实际运行来看，除欧盟真正实现了内部的“单一天空” “用一个声音说话”外，其他地区则比较松散。欧盟作为一个整体，经过与美国数次谈判，双方签署的“开放天空”航空运输协议于2008年3月30日正式生效；之后双方又经过2年8轮磋商，在2010年3月25日，初步达成“开放天空”第二阶段协议，进一步加强了管理层面的合作，降低了市场准入的门槛。

3.经济全球化培育了国际航空运输管理体制的全球化

随着经济全球化不断向纵深发展，将航空运输业务纳入到世界贸易组织体制内的《服务贸易总协定》的呼声也逐步加强。为此，1992年4月专门召开了一次世界航空运输讨论会对航空运输是否纳入到《服务贸易总协定》体制之中进行了谈论，会上以美国为首并得到荷兰、新加坡和英国不同程度支持的少数派，坚持将国际航空运输纳入《服务贸易总协定》体制之中，实行“开放天空”，在市场准入等问题上推行多边贸易自由化制度，认为这是提升航空运输企业效率和经济效益的惟一途径。而澳大利亚、日本和广大发展中国家在内的多数派则认为，《服务贸易总协定》体制是外在地套给国际航空运输界的东西，不是从国际航空运输业实践中演化发展出来的制度。他们并不反对自由化的观念，但却认为，在未经谨慎地研究其利弊与风险的情况下，就贸然采取航空市场准入等无节制的多边自由化是不恰当的。^[7]76在各国幅员大小各异，经济发展水平与实力悬殊的现阶段，仍应坚持《芝加哥公约》下的双边管理体制。《服务贸易总协定》于1994年4月15日签署，1995年1月1日正式生效。在1994年11月召开的第四次国际航空运输会议上，各国再次探讨了未来的航空运输政策问题，并达成如下广泛共识：重申《芝加哥公约》的原则，强调了该公约关于所有国家有均等机会健康地经济地经营国际航空运输的宗旨；同意几种管理制度并存，主张逐渐地、有秩序地与一步一步地在市场准入等问题上做出变更，认为这是一个演化发展的过程。经济发展水平相当的各国，在区域范围订立多边自由化协议，具有推动民航自由化的作用，但在经济发展水平悬殊的各国之间，现阶段仍要实行双边体制。^[8]这种共识和意见，也反应在《服务贸易总协定》的《空运服务附件》中，该附件规定：“按本协定承担的任何具体承诺或义务，均不降低或影响一个成员方在WTO协定生效之日仍然有效的双边或多边协议中的义务”。并进而具体规定：“本协定，包括其解决争端程序在内，不适用于：(a)以任何形式给予的交通权的措施；或(b)与行使交通权直接有关的服务的措施。”对“交通权”，该附件定义为“‘交通权’是指定期或不定期班机从事来自、前往，限于或越过一成员领土的有偿或受雇的运营或运载乘客、货物和邮件的权利。包括服务点、经营的航线、载运种类、提供的运载能力、收取的费用及条件和指定航空公司的标准，包括数量、所有权和控制权的标准等。”可见，这里的“交通权”是个含义很宽的概念，包括了芝加哥双边航空协定的所有条款。但《空运服务附件》在第3条还规定：“本协定适用于：(a)飞机的保养与维修，(b)航空运输服务的销售与营销，(c)计算机查询与订座制服务的有关措施。”该附件第1条所表述的宗旨“本协定适用于影响航空运输服务的措施，不论其为定期或不定期或辅助性服务”及第5条规定“服务贸易理事会应定期，至少5年一次地审议航空运输领域发展情况和本附件运作情况，以考虑把本协定进一步适用到该领域的可能”表明：《服务贸易总协定》把航空运输服务列为例外，只是暂时的，而从长远目标来说，《服务贸易总协定》仍要一步步扩大或延伸适用于航空运输服务的范围。但据国际民用航空业界的一般看法，笔者也认为，在未来很长一段时期内，《服务贸易总协定》取代现行芝加哥管理体制的可能性不大。

另外，国际航空运输管理体制全球化的重要表现之一，是国际民用航空组织事实上成为协调各国、地区之间航空运输政策的最重要机构，真正成为了国际航空运输领域中的“联合国”。20世纪60年代后，随着国际航空运输协会在国际航空运输中的作用和地位不断下降，国际民用航空组织作为政府间的国际组织，作用和地位在日益增强。国际航空运输领域中的运价问题、运力问题、航空运输安全运营等问题，都是国际民用航空组织研究的重点，并通过各种为其成员国接受的方式，将这些内容转化为国际航空运输的相关建议和措施。这为增强国际航空运输发展，协调国家间、国家与地区间以及地区间国际航空运输关系作出了重要贡献。

三、发展的基本走向

经济一体化是经济全球化发展的必然要求，国际航空运输业虽也属于国际经济发展中的重要一环，但各国空域资源、航空运输业发展状况、国防和安全等因素差异较大，国际航空运输管理体制并没有像人们所想象的那样，实行了完全一体化，实践中相当复杂且凌乱。那么，在经济全球化背景下，国际航空运输管理体制路在何方？要回答这个问题，笔者认为，首先要分析目前国际航空运输管理体制中的双边管理体制和多边管理体制的优劣，才能准确预测未来国际航空运输管理体制发展的基本走向。

(一)多边国际航空运输管理体制和双边国际航空运输管理体制的优劣比较

从理论上来看，多边国际航空运输管理体制是与双边和单边国际航空运输管理体制相对立的一种国际航空运输管理体制，自《巴黎公约》签订后，单边国际航空运输管理体制已不复存在。目前，国际航空运输管理体制存在多边国际航空运输管理体制和双边国际航空运输管理体制的博弈。

在国际航空运输中，因领空主权因素的制约，任何一国航空器未经允许飞入、飞经、飞离他国都是被禁止的。所以，从现实层面上来考虑，国家间的通航必须要有条约或协定作为基础才能实现。以国家间双边航空条约或协定作为基础，所形成的国际航空运输管理体制就是双边国际航空运输管理体制；以多边国际航空条约作为基础，所形成的国际航空运输管理体制就是多边航空运输管理体制。和一般的多边主义或双边主义不同，在航空运输领域，国家间要通航，都有重要的前奏曲：要签订多边条约或双边协定，这些条约或协定的签订本身就是国家间抽象意志的共识，即国家愿意在将来以此为基础对缔约国间的国际航空运输进行管理，最终目的是要发展本国的国际航空运输，推动缔约国间的国际交流和合作。所以，国际航空运输管理体制和一般意义上的多边主义、双边主义相比较而言，其管理体制的形成是以国际航空条约或协定作为基础的。

多边国际航空运输管理体制和双边国际航空运输协定各有优劣，就二者在目前国际航空运输中的运营状况而言，多边国际航空运输管理体制的优点就是双边国际航空运输管理体制的劣势，反之亦然。通过比较分析，笔者发现，二者的优劣主要表现在下述三个方面。

第一，从二者的使用范围来看，多边国际航空运输管理体制适用范围广，能避免各国之间和人民之间的摩擦并促进他们之间的国际合作，保障国际民用航空运输安全和有秩序地发展，并使国际航空运输业务能够建立在广泛机会均等的基础上，安全、健康和经济地经营。

一方面，从国际航空公法的视角考虑，多边国际航空运输管理体制能在形式上保证全球航空运输规则的一致性，促进国家间的交流与合作，这也和国际航空运输活动的“国际性”特征相契合。在航空法学界，普遍认为，航空运输活动自产生伊始，就具有明显的国际性特征，要充分利用各国的空域资源，发展各国民用航空运输业，就必须在全球范围内建立起统一的国际民用航空秩序，而国际航空运输活动涉及范围太广，诸如主权、国籍、国家间通航的条件、技术标准、争端的解决等问题过于复杂且具有普遍性，单靠通航国家之间通过双边谈判方式逐一加以解决这些问题费时费力且没有必要。^[3]3因此，通过多边谈判达成国际航空条约，以国际法形式明示缔约国的概括性权利和义务是在全球范围内发展国际民用航空运输业的首选。从第一个全球性的多边国际航空公约《巴黎公约》的签订，到《芝加哥公约》取代《巴黎公约》后在全球范围内的实施状况来看，其无疑达到了促进国际航空运输发展的目标，也减少了各国之间的摩擦，增强了各国和人民之间的交流与合作。又因航空运输本身的技术性特征，为确保国际航空运输的安全、健康和有秩序地运营，《巴黎公约》所设立的国际航空运输管理委员会制定了8个附件，《芝加哥公约》所设立的理事会制定了19个附件，这些附件涉及航空人员和执照、空中交通规则、机场、搜寻援救和事故调查的国际合作等规则，也统一了国际航空运输的技术标准，并规定国家所制定的航空技术标准不能低于这些附件的规定，若有不同，应立即通知，减少了国家之间的摩擦和冲突，保证了国际航空运输能够安全和有秩序地发展。

另一方面，从国际航空私法的视角考量，多边国际航空运输管理体制更能协调各国私法内容之间的差异，也是世界各国获得公平的利益平衡的最适当方法。在国际航空运输中，由于各国私法规定差别较大，靠传统的国际私法冲突规则很难解决国际航空运输中所出现的各种私法问题。如单就对旅客的赔偿问题来说，一架民用航空器内可能载有数十名甚至几百名旅客，若发生航空事故，依传统国际私法冲突的“属人法”规则，不仅涉及旅客国籍冲突规则，还涉及航空器国籍冲突规则，甚至涉及承运人国籍冲突规则，可能适用不同国家国内法律的规定，几无审判之可能。即使依靠“属人法”冲突规范确定了对旅客的具体赔偿问题，但因各国经济发展水平差异较大，对同一架民用航空器内的旅客具体赔偿数额往往有天壤之别，造成事实上不公平，更会导致国际民用航空运输活动处处遇到障碍，不利于其发展。正如1999年《蒙特利尔公约》序言中所指出的那样，“认识到确保国际航空运输消费者的利益的重要性，以及在恢复性赔偿原则的基础上提供公平赔偿的必要性”“确信国家间采取集体行动，通过制定一项新公约来增进对国际航空运输某些规则的一致化和法典化是获得公平的利益平衡的最适当方法”。

第二，相对于双边国际航空运输管理体制而言，多边国际航空运输管理体制更能提高效率。从效率理论的角度分析，多边国际航空运输管理体制无疑效率更高，目前国际上所缔结的建立多边国际航空运输管理体制的国际航空公约都是开放性国际公约，允许国家随时加入。随着每一个新的缔约国加入这些开放性的多边国际航空运输条约，就可以在一项多边框架内快速产生诸多新的双边航空运输关系，而不必与现行国际航空运输公约的其他缔约各方另行谈判，避免了大量双边航空运输协定谈判所造成的时间和费用的浪费，提高了效率。还能取得比双边航空运输协定更货真价实的成果，特别是在市场准入方面，能够结束各国市场准入条件不一的状况，因为双边航空运输协定谈判的结果可能因双方不同的谈判水平和讨价还价的实力而受到影响，而这正是目前使事情变得复杂或妨碍各种多点航线经营的原因。^[3]132从目前现存的国际航空运输多边管理机制的运行状况来看，其在技术和安全规章等方面都取得了重大的成功，并签署了一系列全球性的国际多边航空公约，如《东京公约》、《海牙公约》、1970《蒙特利尔公约》、《移动设备国际利益公约》、《移动设备国际利益有关特定航空器设备问题的议定书》、2009年《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》和《有关航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》等，这些国际航空公约的签订和生效，提高了效率，减少了成本，确保了国际航空运输安全和有秩序运行。

也应指出的是，因各国空域资源的有限性，加之各国航空运输业发展的良莠不齐，各国又紧紧抓住领空主权不放，虽然世界上已签署了众多国际航空公约，但这些国际航空公约并未涉及商业航空运输领域中的主要公法问题，特别是航空运输权利的适用问题。在航空运输业发展历史上，为弥补上述缺陷，国际航空运输协会在全球范围内为从事国际航空运输的空运企业提供了一个最为方便的协议和商讨的多边论坛，企图在运费、运力等涉及航空运输权利的相关问题上进行协商，虽然在历史上也起到了一定的作用，但由于其是非政府间国际组织，决议并不具有造法性，取代不了国家间所达成的具有国际法效力的多边航空公约，而多边国际航空公约解决不了商业航空运输规章涉及航空运输权利的核心内容，实践中商业航空运输规章的核心部分只能通过国家之间进行谈判来解决，造成了现存国际商业航空运输国际法律体制的分割、原则标准的缺乏、多重限制和壁垒等不良后果，这恰恰从反面说明了国际多边航空管理体制的重要性，更能提高效率。^[9]

第三，当前国际航空运输多边管理体制基本上仍是由以美国、欧盟等为首的西方大国和地区确定的，在很大程度上代表着西方国家的航空市场利益和安全利益，并在一定条件下成为实现西方战略目的的重要工具。如美国在1944年芝加哥会议上推行航行自由失败后，另起炉灶，先后和英国等国家签订了双边航空运输协定，造成了事实上芝加哥多边管理体制的破产。再如，因美国对《华沙公约》《海牙议定书》等国际航空运输公约中对旅客赔偿限额不满，强制性要求所有飞入、飞经、飞离美国的国际航班所在的航空运输企业和美国政府签订一个《蒙特利尔暂时协定》，规定对旅客包括法律费用7.5万元美元，不包括法律费用5.8万美元的赔偿，破坏了《华沙公约》《海牙议定书》等国际航空运输公约的强制适用性。就目前而言，以美国为首的西方航空发达国家企图利用他们在国际政治、经济、安全事务和意识形态领域的主导地位，既要摆脱现有国际航空运输秩序中对他们有所限制、约束的部分，又要按他们的利益、价值观念，建立更有利于他们的国际航空运输规则，从而为保持并扩大他们对国际航空运输事务的主导作用创造更有利的条件。不难看出，以美国为首的西方航空发达国家对多边国际航空管理体制的态度是：维持对他们有利的多边国际航空运输管理体制；改造对他们既有利又有弊的国际航空运输多边管理体制，使之符合其利益；对不符合他们利益的国际多边航空运输管理体制，则弃置不用或打破；建立新的国际多边航空运输管理体制，以更好地促进他们战略目标的实现。以美国为首的西方航空发达国家这种行为将明显危及广大发展中国家和其它国家的国际航空运输利益，必然引起深刻的矛盾，并使影响世界未来走向的国际多边航空运输管理体制存废之争趋于激化。

(二)多边国际航空运输管理体制和双边国际航空运输管理体制长时间并存是国际航空运输管理体制未来发展的基本走向

从促进国际航空运输业发展的角度来看，无论是多边国际航空运输管理体制亦或双边国际航空运输管理体制，根本目的是促进缔约国和国际航空运输业的发展。就现实情况来看，在国际航空运输管理体制中，多边国际航空运输管理体制和双边国际航空运输管理体制并存仍是未来很长一段时间内国际航空运输管理体制发展的基本走向。

第一，多边国际航空运输管理体制未来发展的侧重点是完善国际商业航空规则、原则和制度。随着经济全球化的深入发展，全球性航空运输市场已经形成，如何在现有基础上完善国际商业航空规则、原则和制度是国际航空运输界应首要考虑的问题。目前，涉及国家领空主权、安全权、管辖权、航空犯罪的预防等方面已经形成了比较完备的航空公法规则、原则和制度。而国际航空私法规则、原则和制度尚存诸多不完善之处，表现为：保证国际航空运输公平竞争的规则尚不完善，一些国家利用航空运输先发优势，滥用其支配地位；许多国家在国际商业航空运输中并没有取得合理的参与机会，无法在自由化浪潮下保护本国的航空运输业；在确保国家收支平衡等有关安全的其他国家利益与消费者利益的保护之间尚无真正具有可操作性的具体措施；因航空器碳排放等问题而引起的对环境的破坏等问题，尚无国际统一私法公约加以规范等。这些关系到国际商业航空运输发展的规则、原则和制度尚不完善，在未来一段时间内，应是多边国际航空运输管理体制关注的重点。

第二，在未来很长一段时间内，国际航空运输管理体制仍是以多边管理体制下的双边管理体制为主导。在国际航空运输管理体制中，双边管理体制和多边管理体制都有利弊，多边管理体制虽然具有概括性和模糊性，但却为国际航空运输提供了发展框架，其所确定的一些规则和制度无疑在全球范围内具有广泛适用性，能够保证相对公平利益的实现。而双边管理体制则更具灵活性，因航空运输本身具有准军事性，涉及国家主权和安全等诸多领域，且国家之间航空运输业发展水平差异较大，要真正利用好本国航空资源，发展本国航空运输业，只有通过签订双边航空运输协定的方式来进行，这更有利于对等原则的实现。因此，在未来很长一段时间内，具体国家之间的通航仍要以签订双边航空运输协定的方式加以规范。截止到2013年12月，中国同其他国家或地区签订双边航空运输协定115个。其中:亚洲44个国家，非洲23个国家，欧洲35个国家，美洲9个国家，大洋洲4个国家。^[10]

不可否认，这种双边航空运输协定已和传统国家之间签署的双边航空运输协定在主体上不同了，出现了以某一区域性政府间国际组织为一方，主权国家为另一方，或者双方都为政府间国际组织，这些主体之间所签订的航空运输协定仍是双边国际航空运输协定。如2008年美国和欧盟签署的美欧双边航空运输协议，中国和东盟就航空运输领域合作的10+1交通高官会和部长会等。

总体来说，国际航空运输中的全球性问题首先要签订国际航空公约以确定相关概括性原则、规则和制度，但具体国际通航仍是国家之间、国家与区域性组织之间、区域性组织之间就国际航空运输的具体规则进行协商和谈判，国际双边航空运输管理体制在未来很长一段时间内不会退出历史舞台，进而造成了绝大多数国家加入了具体多边国际航空公约，而在公约框架内，国家之间仍通过签订双边航空运输协定的方式通航，显示出国际航空运输管理体制的多边管理体制下的双边管理体制为主导的基本走向。

第三，国际民用航空组织作为全球性的政府间国际组织将在国际航空运输管理中发挥越来越重要的作用。国际民用航空组织是国际航空运输的“联合国”，是政府间国际组织，为国家和地区国际航空运输的发展提供了重要的交流平台。国际民用航空组织的宗旨和目的在于发展国际航行的原则和技术，促进国际航空运输的规划和发展。保证全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展；鼓励为和平用途的航空器的设计和操作技术；鼓励发展国际民用航空应用的航路、机场和航行设施；满足世界人民对安全、正常、有效和经济的航空运输的需要；防止因不合理的竞争而造成经济上的浪费；保证缔约各国的权利充分受到尊重，每一缔约国均有经营国际空运企业的公平的机会；避免缔约各国之间的差别待遇；促进国际航行的飞行安全；普遍促进国际民用航空在各方面的发展。以上九条共涉及国际航行和国际航空运输两个方面问题，前者为技术问题，主要是安全；后者为经济和法律问题，主要是公平合理，尊重主权。两者的共同目的是保证国际民用航空安全、正常、有效和有序地发展。