企业社会责任(Corporate Social Responsibility，CSR)作为一种规范企业行为的准则，从早期古典经济学企业社会责任观出现至今已近3个世纪。随着理论研究和实践推进的不断深入，学术界普遍认为CSR应包括经济责任、法律责任和道德责任三个方面。[1]企业履行CSR主要出于保持利润、增强竞争力和获得市场地位等经济动因，但当履行CSR成本大于收益，或者不履行CSR成本较低时，就会出现一系列企业经营负外部性问题，在这种情况下，公共管理部门就应该制定和实施CSR公共政策对企业行为进行规制，解决企业经营中外部不经济问题。[2]
中国的CSR公共政策在民国时期出现萌芽，然而直到新中国成立后才开始逐渐重视其制定与实施，并在近20年间逐步扩展其内涵与影响范围。企业在缺少外界约束的情况下，不可能自发成为道德高尚的“企业公民”[3]89，尤其是近年来，随着跨国公司生产守则在中国的认证和审核，以及食品安全、环境污染、信用缺失、劳资关系失衡等问题的出现[4]196—205，学者们从内涵及合理性、科学发展观、企业竞争力、利益相关者和公司治理等角度对CSR进行研究[5]，CSR公共政策也日益受到政府、企业、社会及其他利益相关者的重视，一系列CSR公共政策陆续出台和实施，但有针对性的相关研究仍然较少。中国在以强制、促进、合作、赞同等方式进行CSR公共政策制定和实施的过程中存在一定欠缺，如专门管理机构缺位、奖惩机制不均衡、标准及其支撑制度不完善。因此，有针对性地在机构设置、管理机制和制度安排三方面加以推进是现实可行的对策。 二、现状 (一)中央政府与CSR公共政策
当前，中央政府的部分机构对与本机构职能相关的CSR议题已经有了比较清晰的认识，并且给予了充分的关注，主要体现在法律法规的修订过程中融入CSR思想，下发多份推动企业履行CSR的文件，机构间相互协作开展了CSR相关项目等，如表 1所示。这些文件和项目体现出中国政府推进CSR公共政策进程的积极性稳步提高。
 | 表 1 中央政府层面CSR公共政策推进情况 |
在CSR公共政策制定和实施过程中，中央政府主要注重CSR宏观宣传与推广、法律责任、政策与社会环境塑造、沟通与合作等工作的推进。近年来中央政府在CSR公共政策责任承担、引导实施、监督管理等方面的能力持续增强。
(二)地方政府与CSR公共政策地方政府推进CSR公共政策主要动力来源于区域内自然、经济与社会协调发展而形成的综合竞争力的提升。与传统单纯的经济竞争力相比，综合竞争力更强调政策环境、CSR和社会组织三个方面的协同作用，具有更广泛和可持续发展的内涵，地方政府也逐步认识到提升区域综合竞争力的一个重要方面就是提升本地企业履行CSR的水平。
与中央政府相比，地方政府CSR公共政策的推进更加注重地方实际，针对性更强，措施更加多样化，差异性也比较明显。有些地方政府行为更多的是关注CSR理念的宣传与推广，有些地方政府把CSR作为一个专项工作来抓，制定了相对系统的政策，设定了具体的目标和措施，如江苏省常州市、广东省深圳市、浙江省杭州市、上海市浦东新区等地方成立了专门的CSR领导小组或委员会，这些小组或委员会多是由政府部门牵头，联合相关的行业组织、社会团体等共同组成，在制定和推进CSR公共政策方面取得了良好的效果，如表 2所示。
| 表 2 地方政府层面CSR公共政策推进情况 |
(三)自律性组织与CSR公共政策
自律性组织一般指行业为协调内部相关成员关系而成立的自我约束的“公约性”组织。中国正处于社会转型时期，政府职能的转型和公民社会的建立使得政府不再是惟一的权威中心，全能政府向有限政府转变的过程中，更多的社会职能由“第三部门”来承担，自律性组织就成为政府“溢出”职能的“补缺者”。
按照参与CSR公共政策推进方式的不同，将自律性组织分为压力型自律性组织和参与型自律性组织。压力型自律性组织与公众形成联盟，把相对弱势的分散群体相联系，防止政府与企业利益共谋。参与型自律性组织主要帮助企业进行CSR建设，包括通过专业学术研究向企业传输CSR理念，对企业进行CSR培训和建立相关管理体系。还有一些自律性组织转变为社会企业，把经济价值和社会价值相结合，最终实现以社会价值为目标的行为。在CSR公共政策制定和实施过程中，以行业协会为代表的自律性组织纷纷开展CSR标准、管理体系、指引和指导意见等方面的研究和推进工作，如表 3所示。
| 表 3 自律性组织层面CSR公共政策推进情况 |
与中央政府和地方政府相比，自律性组织是政府职能的有效补充，有自身的专业优势，如政府在推进某些行业CSR公共政策行动中，会遇到对行业定位不准、了解不深等问题，而行业协会可以运用自身优势制定相关条例，使CSR公共政策不但能及时出台，还能有效落地。
(四)中国CSR公共政策框架综合中央政府、地方政府及自律性组织对CSR公共政策的推进情况，可以看出，中国CSR公共政策线路图已初步明晰，如图 1所示。中央政府主要在宣传推广、相关立法、社会环境塑造和与外界的沟通与合作四方面进行推进。地方政府则积极贯彻中央政府指定的政策，并且结合地方实际进行CSR公共政策制定和实施，注重CSR公共政策的针对性。自律性组织则在中央政府和地方政府CSR公共政策指导下结合自身优势制定具体CSR规范，与政府及其他利益相关者协同推进CSR公共政策制定和实施。
 | 图 1 中国CSR公共政策建设路线图 |
在CSR公共政策的制定和实施工作稳步推进的情况下，利益相关方协同推进CSR的行动框架也已基本形成。政府和自律性组织通过奖惩机制对企业履行CSR产生影响，以便提供更优质的公共服务。企业作为CSR行动框架的主体，从强化经济责任阶段向社会责任整合和规范阶段过渡[4]190—193，在履行经济责任、法律责任的基础上，越来越多的企业注重道德责任和根据自身情况自由裁量。其他利益相关方则在与政府、自律性组织及企业的互动中，协同推进CSR实践发展，如图 2所示。
三、实践中的问题 (一)缺少权威主管机构
西方CSR运动是由非政府组织(Non-Governmental Organization,NGO)与大型跨国公司共同发起和推进的，其强大的公民社会是这场运动开展的社会基础[8]45，政府起着积极的推动作用。中国需要在政府层面，尤其是中央政府层面设立专门机构推进CSR公共政策工作。其一，中国公民社会发展滞后，为了弥补相对弱小的中国市民社会推进力量的不足，需要政府部门在CSR运动中担任领导角色。其二，当前中国经济发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题突出，经济增长的资源、环境、社会约束不断加大，因此，在经济体制变革、社会结构转型、利益格局调整、思想观念变化的过程中，单靠NGO和企业自发行动难以有效推进CSR公共政策的制定和实施。其三，现阶段CSR的内涵较为丰富，在政府层面，其涉及的职能部门比较多，除了强调原有的部门协调配合外，专门设立CSR的推进机构和职位是非常必要的。中国目前在国家层面尚未成立一个全面协调处理CSR事宜的专门机构，一些相关职能分散在一些部委的处室，缺乏权威性和领导力，很多地方政府亦是如此。
(二)奖惩机制不均衡
在政府管理机制分类中，无论是强制、促进、合作、赞同[5]，还是约束、激励、响应、认同、合作[8]48，都可以概括为奖励和惩罚两方面。政府通过运用制定均衡的奖惩机制和实施CSR公共政策，对CSR的切实履行产生重要影响。通过奖励机制可以激励企业履行CSR，通过惩罚机制可以督促企业履行CSR。目前中国政府CSR监管机制以惩罚性措施居多，如公开批评、罚款、限期整改、吊销许可证等，而奖励性监管机制的运用相对较少。惩罚性监管比较容易遭到企业的抵制，不能真正帮助企业认识到履行CSR的必要性，使其不能积极主动地履行其CSR。
(三)制度建设滞后促使个体在特定情形下做出对社会有贡献的经济行为的激励或约束机制，是由社会制度所决定的。为了规范企业行为并使之符合社会性要求，政府作为社会制度最重要的供给者，应通过介入CSR活动，对企业行为进行一定程度的管制，促使其履行CSR。[9]但从中国的实践情况看，有关CSR制度建设还存在一系列问题。
其一，缺少广泛认可的CSR标准。由于中国缺少广泛认可的CSR标准，SA8000标准进入中国，对中国外向型经济以及劳动密集型产业的发展带来较大压力，造成严重经济损失。[10]目前来看，从国家层面上制定统一的CSR标准还存在着一定技术难度[11]，包括法律和道德、约束和自愿、行业与区域限制、标准短期性和多重性等诸多问题尚未理清。
其二，CSR法律法规不完善。国家法律法规是推动企业履行CSR的基本保障，也是监督企业是否履行CSR的重要手段。然而，中国CSR相关法制化建设却相对滞后，这种不完善的法律法规体系，使得政府、社会等利益相关者评判和监督企业履行CSR情况时缺乏法律依据，同时难以对企业形成有效的外部约束，在一定程度上降低了企业不履行CSR的成本，纵容了企业不履行CSR的行为，如与《劳动法》相配套的单项法立法的滞后，很大程度上影响了《劳动法》的可操作性。[12]
四、发展对策 (一)设立权威主管机构
政府首先应将CSR上升到国家发展战略的高度，在不同层面上设立专门的管理机构，负责CSR的宏观管理。[13]国家层面的CSR主管机构要负责制订国家CSR的总体实践目标和长期发展规划，定期发布CSR政府报告；制定有利于企业自觉履行CSR的相关制度，如国家CSR考核标准及具体考评制度；建立并完善各类CSR数据库，定期监管和公布企业履行CSR的情况，加强政府、企业以及其他利益相关方之间的合作等。地方和自律性组织层面的CSR主管机构要在国家CSR主管机构的行动框架下，根据地方和行业的特点进行CSR公共政策的推进工作。
(二)平衡奖惩机制
在惩罚性机制和激励性机制平衡方面，应以激励为主，惩罚为辅。CSR惩罚性机制方面，由于当前企业在履行CSR方面还存在比较多的问题，对于一些高污染、高能耗的行业，可以采用先强制履行CSR的方法，促使企业认识CSR的重要性；对于正在污染环境、危害健康的企业，应采取严格的惩罚措施，以儆效尤。CSR激励性机制方面，可以通过教育推动、宣传倡导等方式，注重对企业承担CSR行为的激励，实现对企业负责任行为的正强化。针对目前部分企业担心承担CSR会增加经营成本、削弱竞争力的情况，政府可以通过公共采购、CSR投资、税收优惠、产业准入、市场机遇、融资支持和政府表彰等措施，减轻企业承担CSR的压力，增强其竞争优势，解除其后顾之忧，这是尊重企业经济属性和利益要求，充分理解其市场处境的合理做法。
(三)完善相关制度
完善CSR相关制度应从三方面着手进行。其一，中国应在借鉴欧美CSR标准的基础上，根据中国国情尽快建立起符合中国实际、具有普遍约束力的CSR制度，实现中国CSR的战略化、规范化管理，建立包括策略制定、执行控制、绩效考核、沟通传播在内的完整的CSR管理闭环体系。[14]其二，政府要组织专门机构研究CSR标准，调整现行的与国际惯例或中国国情不符的条例，积极参与国际上有关CSR认证标准制定和完善的活动，建立中国新贸易壁垒的预警机制，在管理和标准化上实现与国际同步。其三，应尽快完善法律法规，对分散于诸多法律法规中的CSR相关法律条文进行司法解释[4]229—231，也可考虑制定专门的《企业社会责任法》[15]，通过法律法规的形式把CSR纳入法制化、规范化的管理体系，强化企业履行CSR的意识。
五、结语
作为“理性人”的企业以追求利益最大化为目标，完全的市场机制不足以推进企业自觉履行CSR，而政府在解决市场失灵方面具有独一无二的优势。CSR公共政策作为政府规制和激励企业承担CSR的科学决策，可以有效解决企业经营产生的负外部性问题。中国政府在CSR公共政策制定和实施过程中，应成立专门的CSR主管部门，平衡奖惩机制，制定广泛认可的CSR标准，完善CSR公共政策相关支撑制度，这样可以实现企业利益与社会利益兼顾发展的目标。
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