2014年，是世界民航史上最不幸的一年，先后有两架大型民航客机失事：一架失踪^①，一架被击落^②，总共造成500多人丧失生命！失踪的马来西亚航空公司MH370航班，自2014年3月8日失踪至今杳无音信。MH17航班目前可以确定的事实是被击落，但究竟是被谁击落、使用什么武器击落根本无从得知。有关国家一方面自证清白，一方面相互指责是对方造成了这次空难，但谁都拿不出让人信服的证据。在这2起事件发生后，更多的探讨集中在事故真相、如何赔偿罹难者家属以及相关国家的国际法律责任。无须多言，查清事故真相，公平公正地赔偿罹难者家属，抚慰他们因此次事故造成的永久心灵创伤，以及追究相关国家的国际责任，自是题中应有之义，是必须探讨和研究的问题。但是，笔者认为，今天更需要人们关注和讨论的是，也是更为重要和紧迫的是，如何避免此类事故再次发生？国际民航安全法律机制究竟运行的如何？在保障民航安全方面发挥着什么作用？如何进一步完善国际民航安全法律制度和运行机制？当外部的一些因素人们无法改变时，如何建构国内航空安全法律体系和运行机制？文章论述将围绕上述问题展开。 一、现行国际民航安全法律机制：国际法上的检讨

航空运输自产生以来，航空安全一直是航空运输的核心问题，也是被国际民航组织、各国政府以及民众普遍关心的问题。综观世界民航发展史，民航安全所面临的威胁主要来自两方面：一是技术缺陷导致的航空安全问题，一是人为破坏导致的安全问题。因此，国际民航安全法律也是围绕这两方面展开的。 (一)技术缺陷导致的安全问题

对于技术方面的问题，有两方面的法律制度予以保障：一是通过颁发“准生证”，使航空器从设计、生产等方面均符合相关法律标准的要求；二是对于航空器运行中发现的设计和制造方面的安全缺陷，通过发布适航指令等予以弥补完善。具体而言，国际航空安全方面最重要的一项法律制度便是航空器适航法律制度。适航就是适于航行的意思，它指的是航空器在预期环境中安全飞行的固有品质。航空器从设计制造之初到整个使用期间，航空器的整体和其中任一部件或系统都应安全，这是航空安全的基础。只有具备适航性的航空器，才被允许在空中飞行，达不到适航性要求的航空器禁止飞行。^③适航性包括了航空器的设计、制造、使用及维修。《国际民用航空公约》第29条规定：“缔约国的每一航空器在从事国际航行时，应按照本公约规定的条件携带下列文件： 一、航空器登记证； 二、航空器适航证； 三、每一机组成员的适当的执照；……”。《国际民用航空公约》规定从事国际航行的航空器应携带适航证，实质上是以具有适航证证明其适航性。而《国际民用航空公约》附件8《航空器适航性》，就航空器适航做了更细致的规定。附件8包括一系列广泛的标准，供各国家适航当局使用。如涉及固定翼飞机合格审定的技术标准(起飞质量超过5 700公斤的多发固定翼飞机)包括：性能、飞行品质、结构设计与构造、发动机与螺旋桨的设计与安装、系统与设备的设计与安装有关的要求和运行限制，固定翼飞机飞行手册中所载的程序与一般情况，航空器的耐坠毁性与客舱安全、运行环境以及航空器设计中的人为因素与保安。性能标准要求固定翼飞机在所有飞行阶段都必须能够完成附件8所规定的最低性能。在发生关键动力装置失效而其余动力装置在其起飞功率限制范围内运行时，固定翼飞机必须能够安全地继续或放弃起飞。在初始起飞阶段之后，固定翼飞机必须能够爬升至一个高度使其能继续安全飞行和着陆，而其余的动力单位能够在其持续的功率限制范围内运行。就设计和结构方面而言，要求设计和结构的细节必须能够合理地保证所有固定翼飞机的部件都能有效而可靠地工作。所有对安全运行重要的活动部件的工作必须用合适的试验演示过，采用的所有材料必须符合经批准的规范，等等。

可以看出，对于航空器的适航性，《国际民用航空公约》的上述规定过于简约，但要求航空器具有适航证却道出了航空安全的关键所在。而附件8的规定详细具体，将《国际民用航空公约》的规定落到了实处，二者相辅相成，相得益彰。

国际航空适航法律制度，除上述国际民航组织的相关规定外，不能不提美国和欧盟的适航标准法规体系，尤其是美国的适航标准法规。实际上，国际适航方面的法律制度，更确切的讲是美国国内适航法律的国际化。现行国际适航法律制度，可以说是美国适航法律制度的翻版。因为无论是航空器制造还是航空运输，美国都是重要的生产国和运输国，其不断推出新一代航空器，航空安全性能大大提高，随之也推动了航空运输的发展。在这一发展过程中，其航空安全方面的法律和标准逐渐成为世界性的法律和标准，具体表现在：第一，国际民航组织的18个附件^④及相关文件均脱胎于美国的相关法律；第二，国际民航组织(ICAO)的18个附件及相关文件基本上被其成员国所采纳和遵守；第三，美国的适航法规成为世界许多国家适航法规的蓝本^⑤；第四，美国是大型民用客机的生产国，有关波音飞机的运行标准和手册是航空器运营人必须遵守的。《国际民用航空公约》对于欧美的适航标准法规予以了承认和认可，即“凡从事国际航行的每一航空器，应备有该航空器登记国发给或核准的适航证”^⑥，“登记航空器的缔约国发给或核准的适航证和合格证书及执照，其他缔约国应承认其有效。但发给或核准此项证书或执照的要求，须等于或高于根据本公约随时制定的最低标准”^⑦。

综上所述，欧美两大适航标准法规体系，是整个民航适航标准法规的基础，国际民航组织相关规定的依据和基础是欧美适航标准法规。欧美是两大航空器制造地再加上航空运输的国际性，使得欧美的适航标准法规成为国际上通行的、几乎被各个国家所采纳和遵循的“国际标准法律”。

发放适航证是保证航空安全的第一道程序，是航空器进入航空运输市场的准入证。航空器一旦被用于航空运输，在航空运输中发生或发现影响航空安全的事项或可能性，适航指令成为保证航空安全的主要措施之一。适航指令(AD)^⑧是在型号合格审定后，由适航当局针对在某一民用航空产品(包括航空器、航空发动机、螺旋桨及机载设备)上发现的，很可能存在或发生于同型号设计的其它民用航空产品中的不安全状态，所制定的强制性检查要求、改正措施或使用限制，其内容涉及飞行安全，如不按规定完成，有关航空器将不再适航。以中国为例，根据1990年颁布的《民用航空器适航指令规定》，经中国民用航空局局长授权，中国民用航空局航空器适航司司长可以以中国民用航空局的名义颁发适航指令。当民用航空产品存在不安全的状态时，将以适航指令的形式加以指明，并且在适航指令中规定强制性的检查要求、改正措施或使用限制。有关的航空机构必须按期完成指令的要求，否则这类航空器就不再适航。民用航空产品在未满足所有有关适航指令的要求之前，任何人不得使用。^⑨对于民航产品 ，中国民航局通过发布适航指令的形式实施即时监管 ，这种监管不仅针对国产航空器，对于外国制造的航空器同样适用 。同样，美国等国也是如此。 (二)人为破坏导致的安全问题

在航空运输发展的早期，对民航安全最大的威胁来自航空器本身的设计以及导航设备的落后带来的安全隐患。随着航空制造技术的日益完善，人为破坏逐渐成为航空安全的一大问题，针对民用航空的犯罪案件与日剧增，特别是20世纪60年代末期至70年代初这段时间，劫持飞机、炸毁飞机等针对民用航空的恶性犯罪案件更是达到了高潮，仅在1970—1972年的3年时间内，世界上就发生了196起劫机案。^[1]51 而中国在1993年和1994年2年的时间里就发生了12起劫机事件。^[2]这些犯罪行为给世界各国人民的生命财产造成了巨大的损失，也严重影响了人们对民用航空的信心。为此，在国际民航组织的主持下，制定了一系列国际公约，以惩治航空犯罪，维护民航安全。这些公约有：《关于在航空器上犯罪以及其他某些行为的公约》 (1963年《东京公约》)、《关于非法劫持航空器的公约》(1970年《海牙公约》)、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》 (1971年《蒙特利尔公约》)、《蒙特利尔公约议定书》(1988年)、《关于注标塑性炸药以便探测的公约》(1991年)、《北京公约》和《北京议定书》(2010年)。

上述公约有三方面的特点：第一，将航空犯罪行为的范围逐渐扩大，“由点到面”，形成一个较为完备的保护网。如1963年《东京公约》针对的是在航空器内的犯罪，1970年《海牙公约》针对的是劫机犯罪，而1971年《蒙特利尔公约》不再以犯罪行为发生的地点或某一犯罪行为为规范对象，而是将危及使用中的航空器的行为都列为犯罪行为。1988年《蒙特利尔公约议定书》则将在机场的犯罪行为包含进去。《北京公约》和《北京议定书》主要内容是将新出现的对航空运输业安全构成威胁的犯罪行为予以刑事定罪。第二，由事后惩罚向事前防范转变。《关于注标塑性炸药以便探测的公约》明确规定：“每一缔约国应采取必要的和有效的措施，禁止和阻止在其领土上制造非注标炸药。” “每一缔约国应采取必要的和有效的措施，禁止和阻止非注标炸药运入或运出其领土。” 如果说前四部公约是通过事后惩治犯罪行为来达到维护航空安全的目的的话，《关于注标塑性炸药以便探测的公约》则完全是强调事前的防范，通过要求缔约国承担相关义务，来保障航空安全。“从源头上预防恐怖爆炸的产生，这比发生恐怖爆炸之后再惩办实施者更加有效和有意义。”^[1]78 第三，处罚上以刑事处罚为主。

综上所述，对于航空器技术层面的问题，就航空器制造商而言，从设计、制造到维修，形成了一整套标准规则，再根据航空器在实际运行过程中发现的问题，逐步完善设计和制造缺陷，相应地，相关标准规则也进一步完善；就政府民航安全主管部门而言，通过制定适航标准法规，应制造商申请，向其颁发型号合格证、生产许可证和适航证；就国际民航组织而言，尽最大努力使航空器设计、制造等方面的标准法规达到最高程度的一致 ，并推向全球，使这些标准法规成为其成员国共同遵守的规则；就各个国家而言，依据《国际民用航空公约》及其附件、欧美的相关标准法规和制造商的标准等制定自己的标准法规，但这些法规几乎不具备国别“个性”，因为航空的国际性、《国际民用航空公约》所强加的国际义务以及所运营的航空器绝大部分为波音或空客制造，各国的安全标准法规更具有国际一致性，上述中国民航适航法规的修订充分说明了这一点。对于人为破坏导致的安全问题，主要是在国际民航组织的主导下，通过制定国际公约，定性犯罪行为，确立缔约国对刑事案件的管辖权，明确缔约国家的权力和责任，来达到预防航空犯罪、保障航空安全的目的。 二、国际民航安全法律机制运行效果评价

从以上论述可以看出，在国际航空安全方面，建立起了三套法律体系：国际民航组织主导的以《国际民用航空公约》及其附件、国际航空公法公约为主要组成部分的国际航空安全法律体系；美国是以“联邦航空条例”为主、波音公司有关航空器运行标准和手册为主要内容的航空安全法律体系；欧洲是以欧盟航空法规、欧洲航空安全局(EASA)的有关规定、空中客车有关航空器运行标准和手册为主要内容的欧洲航空安全法律体系。 这“三架马车”共同推动、保障了国际民航安全。其运行效果如何，航空事故率最能说明问题。

根据国际民航组织《2014航空安全报告》，2009—2013年全球发生的航空事故统计如图 1所示。

从图 1可以看出，2009—2013年，全球航空事故和致命性航空事故的总量呈下降趋势，只不过下降的趋势比较缓慢，但需要说明的是，全球的航空运输量是逐年上升的。

2009—2013年全球定期商业运输航班致命性航空事故造成的死亡人数统计如图 2所示，从中可见，死亡人数大幅度减少，自2009年，全球航班事故造成的死亡人数已下降了三分之二以上。

再以中国为例。

中国民航运输航空事故率总体也是呈现下降趋势，特别是进入新世纪以来，安全水平提高更快。运输航空百万小时、百万架次重大及以上事故 率如表 1所示。

从死亡人数来看，“2003年至今，全行业亿客公里死亡人数为0．003(同期世界平均水平为0．013)，百万架次重大事故率为0．107(同期世界平均水平为0．50，同期美国平均水平为0．30)，百万小时重大事故率为0．051(同期美国平均水平为0．17)。”

总之，全球民航安全水平越来越高，这一良好成绩的取得，可以归因于多方面的因素，比如航空器制造商在生产过程中不断采用新技术、新材料，但更为关键和更为重要的是，已建立的一整套航空安全法律制度发挥了基础性和决定性作用。在航空器制造商不断采用新技术等背后的是，航空安全法律体系和运行机制在无时无刻的发挥作用，推动航空器制造商、各国政府、航空承运人采取措施、积极协作，保障航空安全。 三、现行国际航空安全法律机制的漏洞和缺陷——MH370事件和MH17事件所暴露出的问题

根据以上分析，现行航空安全法律制度和运行机制在保障维护航空安全方面发挥了其应有的作用，但这并不是说它已经尽善尽美，无懈可击。MH370和MH17两起事件，将现行国际民航安全法律机制的缺陷和漏洞体现的淋漓尽致。 (一)MH370事件——对于航空器运行信息的提供和分享缺乏强有力的法律保障

MH370航班自2014年3月8日失联至今，音讯全无，发现的希望似乎非常渺茫。 在国际航空运输高度发达的今天，民航航空器制造技术已今非昔比，民航运输无论是从技术还是规模都日益走向成熟的今天，在国际民航安全法律逐步完善的情况下，一架飞机一夜之间尽然消失的无影无踪，包括中国在内的各国动用了最先进的设备和技术还是无从知其下落，这究竟是怎么回事？马航MH370 航班失联事件，使得人们不得不拷问飞机的安全通信系统。

飞机在飞行过程中有多套系统向地面控制中心传输飞行数据。第一是航空器通信寻址报告系统(ACARS)。 ACARS 系统主要由机载设备、地面设备和网络控制中心(中央交换系统)组成。机载设备主要是机载客机状态监控系统(ACMS)及其外围设备。^[4]ACARS发送的并非单一信息，而是一个数据包，里面包括了如高度，速度，油量，航向等。ACARS主要通过VHF(甚高频)向地面基站发送信息，在进行解码后，传回航空公司的控制中心。第二是飞机主要部件——发动机发送的信息。MH370航班搭载的是罗尔斯·罗伊斯的800型发动机，它们的发动机具备发动机健康管理系统(EHM)，而EHM由客机状态监控系统获得数据，再传给EHM，然后EHM再通过客机的ACARS系统，利用VHF或卫星通信传给地面。与ACARS是航空器制造商向航空公司提供飞机数据不同，发动机的数据为发动机制造商另行向航空公司提供。 另外，国际海事卫星组织(Inmarsat)从1986 年经国际民航组织认证之后，开始提供航空的安全通信服务。 这也就是为什么Inmarsat 为MH370航班的搜索提供了很多数据，并同英国航空事故调查处(AAIB)依据海事卫星的信令信号进行了大量的分析，因为Inmarsat也掌握MH370航班的相关信息。因此，能够接收到航空器运行信息的有四家：航空公司、发动机制造商、航空器制造商和国际海事卫星组织。既然上述四家都拥有航空器运行的相关信息，但却找不到失联的航空器，答案只有一个：他们没有提供准确、完整、全部的信息，换言之，他们隐瞒了相关信息。而根据《国际民用航空公约》，“缔约各国搜寻失踪的航空器时，应在按照本公约随时建议的各种协同措施方面进行合作”。 查阅《国际民用航空公约》附件12《搜寻与救援》，第3章专门规定了“合作”——国家之间的合作、与其他服务部门的合作，但找不到关于航班运行信息合作的只言片语。附件13 《航空器事故和事故征候调查》倒是提出了要求：“经营人所在国、设计国和制造国在收到通知后，须根据要求把他们所掌握的有关事故或严重事故征候所涉及机组和航空器的资料提供给登记国。” 只是这里的“航空器的资料”相当宽泛，航空器设计国和制造国完全可以根据情况决定是否提供信息以及信息的种类和范围。换言之，该条规定对他们没有任何约束力。在航空器运营信息的提供和共享上存在法律漏洞或法律空白。 (二)MH17事件——对于国家或武装叛乱分子破坏航空安全的行为“无法可依”

实际上，MH17航班不是惟一被击落的航班。在此之前，已经发生了多起航空器被击落的事件，比较严重的航空器被击落事件至少有26起 ，其中影响较大的有2起：一是1983年大韩航空公司的波音747飞机被前苏联击落，一是伊朗航空公司的空中客车A300被美国击落 。换言之，尽管国际民航组织制定了不少的国际公约，以避免人为破坏对航空安全的影响，但实际上人为破坏一直没有间断，即便是1984年国际民航组织因大韩客机被前苏联击落而通过了《国际民用航空公约》第3条分条，但对民用航空器的攻击行为并没有停止，不管其攻击行为是有意还是“无意”。那么是不是国际民航安全法律没有发挥作用？答案是否定的。需要特别指出的是，国际民航组织的相关公约，其针对的对象是个人，惩罚的对象也是个人，是要求缔约国对破坏民航安全的个人依据国际公约和国内法的规定，予以处罚。但是，一旦破坏民航安全的不再是单个的个人，而是一个国家，或者是武装叛乱分子，又该依据什么法律来处罚呢？即使是《国际民用航空公约》第3条分条，也仅仅规定公约 “每一国家必须避免对飞行中的民用航空器使用武器”，这里的用词是“避免”，而不是“禁止”，其效力可想而知。即便有了第3分条的规定，在时隔5年之后的1988年，美国照样击落了伊朗的客机！当然，人们可以根据其他国际法规则要求相关国家承担国际法律责任，并进行赔偿，且不说承担国际责任的可行性有多大，即使是承担了国际责任，破坏国际民航安全的事件还是同样发生！再说民事赔偿，政府之间漫长的谈判过程，足以使每一个罹难者家庭不再对赔偿抱有希望，事实是，一旦发生民用航空器被击落的事件，国际社会所能做的无非是对肇事方予以谴责，对受害者表示同情和声援。

对于MH17事件，还有一点至关重要，对于冲突战乱地区上空的飞行，没有通过制定法律来建立预警机制。无论是马来西亚航空公司还是马来西亚政府，都没有认识到在乌克兰冲突地区上空飞行的潜在危险性。如果绕飞或改变航线，这一悲剧是完全可以避免的。实际上，此前发生的航空器被击落事件，要么是误入他国领空被击落，要么是飞经武装冲突地区被敌对势力或反政府武装击落，其中后者占航空器被击落事件的绝大多数。但是，国际航空界并没有从中吸取经验教训，没有采取任何防范措施，致使悲剧不断发生。

MH370事件，反映出在航班运行信息的提供和分享上，尚没有建立起行之有效的法律制度和运行机制，使得经营人(使用航空器的航空公司)、经营人所在国在航空器失联、遇险以及事故调查中，无法获得全面、准确、完整的信息，从而无法查明事故发生的真实原因。MH17事件，以及之前的大韩客机事件等，都表明在防范国家或武装叛乱分子破坏航空安全方面，“无法可依”；同时，没有通过法律建立起预警机制，这也就是为什么这种事件层出不穷的原因。

不可否认，国际社会已经建立了一整套比较完备的国际民航安全法律体系和制度，并且运行良好。但确切地说，现行国际民航安全法律制度在处理因技术问题引起的航空安全方面功绩卓著，但在航空器运行信息的提供和共享上缺乏法律依据，在应对人为破坏航空安全方面还是不尽如人意，特别是在国家或武装叛乱分子破坏航空安全方面，毫无建树，无能为力。 四、避免悲剧重演的出路何在——国内法的完善

航空器制造技术的垄断，以及出于国防军事的考虑，使得在国际层面达成一致协议，让航空器制造商和发动机制造商向航空器经营人、经营人所在国提供完整、准确的航空器运行信息是困难的。MH370事件的发生，基于国际社会的压力，航空器制造商可能会作出部分妥协，但也不会提供航空器运行方面的全部技术和信息。国际法规则的缺失以及国际法的“软法”性质，使追究相关国家的国家责任变得异常艰难。即使让有关国家承担了国际责任，事实是击落航空器的事件时不时还会发生。因为由于政治、经济、宗教、民族等矛盾导致的武装冲突甚至局部战争不可避免，民用航空器成为最容易被选择攻击的目标，前述民用航空器被击落事件以及在美国发生的“9·11”事件，无不证明了这一点。无论是MH370事件还是MH17事件，二者所暴露出的国际航空安全上的问题，如果寻求国际法上的解决途径，不仅费时费力，而且实践证明效果不佳。因此，与其事后追究法律责任，不如转变观念，变事后追究为事前防范，完善国内航空安全法律机制是当今最现实有效的解决办法。 (一)完善国内适航法律制度

前已述及，以“三驾马车”为代表的国际适航法律制度已日渐成熟，并在保障航空安全方面发挥了实实在在的作用，各国都是在此基础上附加要求再建立自己的适航标准法规体系。但MH370事件所暴露出的问题是，在航空器运行信息的提供和共享方面，既无制度，更谈不上建立共享机制。国际适航标准法规既然在此方面鲜有涉及，给国内适航标准法规发挥作用留下了空间。即可以通过完善国内适航标准法规，建立有关航空器、航空器发动机的信息共享机制。

对于民用航空器的适航管理，中国《民用航空法》有两条至关重要的规定，这就是第36条规定的颁发型号认可证书和第37条规定的颁发适航证书。 根据第36条，外国制造人生产的任何型号的民用航空器等，如果首次进口中国，必须申领型号认可证书。具有中国国籍的民用航空器和租用的外国民用航空器，应当持有适航证书。要得到这两张“证书”，必须符合民航主管部门规定的合格审定条件，而这一条件是相当严格的。如型号认可证申请人在提出申请后，“局方审查本条第(二)项规定的资料并且进行必要的实地检查后，确认该民用航空产品满足下述要求，可以颁发型号认可证或者补充型号认可证：第21.17条所确定的有关适航要求，或者民用航空产品制造国的有关适航要求和为使安全水平等效于第21.17条的规定民航总局适航部门提出的任何其他要求”。 再如《运输类飞机适航标准》(CCAR-25-R4) 分别从总则、飞行、结构、设计与构造、动力装置、设备、使用限制和资料、电气线路互联系统等方面做了非常详细的规定。不管是这里引用的两部民航法规，还是其他民航适航法规，如《正常类、实用类、特技类和通勤类飞机适航规定》《运输类飞机的持续适航和安全改进规定》《正常类旋翼航空器适航规定》《航空发动机适航规定》，根据笔者初步查阅，都有一个共同的特点，这就是上述民航适航规章的重点或核心在于航空器的设计构造、设备性能等方面，根本没有涉及航空器运行中的信息交换和共享。因此，通过修订国内适航法规，将航空器运行中的信息交换和共享明确作为适航审定的条件，作为颁发型号认可证书和适航证书的前提条件，迫使航空器制造商和航空发动机制造商公布相关数据和信息。

实际上，航空器的适航性从民用航空发展之初就在政府部门的直接参与和管理之下。政府部门通过制定相关法规确保航空器适航。航空器在正式运营之前，必须通过民航政府主管部门取得至少3个证件才算有了“合法”身份：型号合格证(或型号认可证)、生产许可证和适航证。只有取得了适航证，才可以进行航空运输。中国是这样，其他国家大体也是如此。因此，各国政府的民航主管部门完全可以通过手中掌握的颁发型号认可证和适航证的权力，与航空器制造商协商谈判，获得自己所需要的信息和资料。

《国际民用航空公约》附件8也承认国际民航组织的标准不应取代国家规定，而且国家适航性规定是必须的，其中应包含个别国家认为必要的、范围广泛且详尽的细节，作为其审定每架航空器适航性的基础。每个国家可自由地制定其本国的综合和详尽的适航规定或选择、采用或接受另一缔约国所制定的综合和详尽的规定。 (二)建立武装冲突地区空域的风险评估制度和预警机制

乌克兰东部地区发生武装冲突，这一事实应该为国际社会所知晓，当然飞越乌克兰领空的航空公司也不例外。但是还是发生了MH17航班被击毁的惨剧，人们在指责肇事方的同时，有没有想过：当这一地区陷入武装冲突时，在MH17事件发生之前，国际民航组织做了什么？乌克兰政府做了什么？飞越乌克兰领空的航空承运人和所在国政府做了什么？特别是马来西亚航空公司和马来西亚政府做了什么？也就是说，它们事先有没有采取一定的防范措施？

国际民航组织在国际航空安全方面扮演着非常重要的角色。其“宗旨和目的在于发展国际航行的原则和技术，并促进国际航空运输的规划和发展，以：一、确保全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展； 二、鼓励为和平用途的航空器的设计和操作艺术；…… 八、促进国际航行的飞行安全；九、普遍促进国际民用航空在各方面的发展”。 其必须履行的职能有“按照本公约第6章的规定，通过国际标准和建议措施” ，“为此，ICAO应根据需要就以下项目随时制定并修改国际标准及建议措施和程序： 一、通信系统和助航设备，包括地面标志；二、机场和降落地区的特征； 三、空中规则和空中交通管制办法； 四、飞行和机务人员证件的颁发；五、航空器的适航性；六、航空器的登记和识别；七、气象资料的收集和交换；八、航行记录薄；九、航空地图及图表；十、海关和移民手续；十一、航空器遇险和事故调查；以及随时认为适当的有关空中航行安全、正常性及效率的其他事项” 。根据上述条文，国际民航组织的宗旨和目的是确保国际民用航空安全地和有秩序地发展，促进国际航行的飞行安全，除了在航空器适航性、空中规则和空中交通管理办法等方面随时制定并修改国际标准和建议措施外，还应该在有关 “空中航行安全、正常及效率的其他事项”上也随时制定标准或提出建议措施。遗憾的是，根据笔者查阅到的资料，国际民航组织只在2014年4月2日发布了一封国家级信件。 在该信件中，国际民航组织提请使用SIMFEROPOL (UKFV)飞行情报区空域的航空器运营人的政府民航当局，注意可能存在的严重安全风险，应考虑采取措施避开该空域，绕飞其他航线。虽然国际民航组织已经提请成员国政府民航当局注意该地区的飞行风险，但与其承担的确保国际民航安全的重大责任相比，这一做法还远远不够。事实是国际民航组织在事件发生后的举措远多于之前的行动。

相比国际民航组织的事后行动，美国联邦航空局早在2014年4月23日就发出航行通告 ，要求所有美国航空承运人(All US Air Carriers)、商业运营人(US Commercial Opeators)、所有的其民用航空器是在美国登记的运营人(航空器虽在美国登记，但航空器的运营人是外国航空承运人的除外)等，在该航行通告明确列明的SIMFEROPOL飞行情报区 的部分地区禁止航班飞行，但经联邦航空局批准的特定航班的飞行是允许的。该航行通告的有效期直到2015年4月27日。此外，飞入、飞出、通过或已在LVOV (UKLV)、KYIV(UKBV)、DNEPROPETROVSK (UKDV)和ODESSA (UKOV)飞行情报区的美国运营人和机组人员，必须审查当前的航空安全(保安)信息和航行通告，航空运营人必须向联邦航空局报告航空安全事件或保安事件。 2014年7月17日MH17事件发生的当天，联邦航空局又发布了一份航行通告 ，禁止美国航空运营人的所有航班进入SIMFEROPOL和 DNEPROPETROVSK航行情报区。在此期间美国联邦航空局发布的航行通告如表 2所示。

同样，欧洲航空安全局(EASA)于2014年4月3日发布了有关SIMFEROPOL飞行情报区的安全信息通报。 主要内容有：欧洲航空安全局、国际民航组织和欧洲空中航行安全组织强烈建议空域使用者避开SIMFEROPOL飞行情报区，用替代航线绕开SIMFEROPOL飞行情报区。2014年7月17日当天又发布了两份有关乌克兰空域的航行通告(NOTAM A1514/14 和 A1517/14)。 同年7月18日，欧洲航空安全局发布了编号为2014-21的安全信息通报。 该通报建议成员国民航当局应确保所有航空运营人知晓下列信息：欧洲航空安全局和空中航行安全组织强烈建议空域使用者避开SIMFEROPOL飞行情报区空域，考虑选择替代航线等。

再看看中国的情况。“马航MH17航班在乌克兰坠毁后，中国民用航空局已要求国内所有飞越乌克兰的航班绕飞，避开事发空域。目前国内航空公司每周共有28个往返航班飞越该空域，没有飞往乌克兰的定期航班。” 换言之，在MH17事件发生之前，中国民航主管部门也没有采取防范措施。

由此可以得出两点结论：第一，国际民航组织在事发之前就已经以国家级信件的形式，提请成员国民航当局注意该地区的飞行风险。第二，美国联邦航空局和欧洲航空安全局都发布了风险提示。在已知存在安全风险的情况下，就需要相关国家和航空运营人评估风险，积极应对。欧洲航空安全局是通过发布安全信息通报的形式，将信息发给了成员国当局和航空器运营人。美国虽然是以航行通告的形式发布，但有的航行通告在法律性质属于联邦航空局局长紧急命令 ，有的航行通告的法律属性是“特殊的联邦航空条例”(Speclal Federal Aviation Regulation)。 换言之，后两种航行通告已经不再是一般意义上的航行通告，而是具有一定法律效力的航行通告。正是因为美国法律有明确规定，所以在发现潜在的安全风险后，联邦航空局立马做出了反应。因此，通过制定国内法律制度，对武装冲突地区空域进行风险评估，建立预警机制是非常必要的。而要建立这样一种法律制度，并不困难，美国已经做出了示范。只要在相关法律中授予民航主管部门紧急情况的命令或条例的制定权即可。具体实施上，根据情况，可以用最常见的航行通告的形式发布，或者如美国一样，以航行通告的形式发布，但说明其法律性质。各个国家可根据自己的法律体系确定实施方式。 (三)航空承运人应在保障航空安全方面承担主体责任

航空运输中，航空安全的保障最终是由航空公司落实的。但需要指出的是，在航空安全这一大链条中，航空公司始终处于一种“被动”接受的地位，尤其是在法规标准的制定上，其将自己定位为法规标准的实际的操作者、实施者。今后，航空公司在“被动”接受的同时，更需要积极主动地防范潜在的安全风险。航空公司不仅要关注具体的航班运行，更需要关注国际形势的发展变化，特别是其飞经的每一条国际航线所经国家和地区的安全状况，一旦发生武装冲突或战乱，应及早调整航线航班。

实际情况是，许多航空公司对存在的风险并没有引起足够的重视。“(中国)东方航空发布公告，鉴于乌克兰地区安全形势，从即日起，东航更改了仅有的一条飞越该区域上空的航线。另据媒体报道，德国汉莎航空，法航，俄罗斯洲际航空，土耳其航空等宣布未来所有航班均避开乌克兰空域；目前俄罗斯航空飞往基辅机场的所有航班均已取消。” 就MH17事件而言，马来西亚航空公司和马来西亚政府事前做了什么防范工作，不得而知，但国际民航组织发布的国家级信件，马来西亚政府和马来西亚航空公司应该能够看到。在此情况下，悲剧还是发生了，只能说明马来西亚政府和马来西亚航空公司对存在的安全风险没有引起足够的重视，从而没有采取任何防范措施。此外，应在国际组织(如国际民航组织、国际航空运输协会)、政府民航主管部门和航空公司三者之间建立相互协同的机制。 (四)推动中国国内航空安全法律国际化

中国国内的航空安全法律逐渐完善，一旦时机成熟，可将其推向国际社会，成为国际社会的共同准则。在有关航空安全法律标准的制定和实施上，实际上国际社会已经建立起了双向互动渠道。这就是成员国可以向国际民航组织提出制定或修改标准法规的建议，国际民航组织在制定后供各成员国采纳和遵守。 五、结语

当今国际社会，各个国家经济发展不平衡，民族宗教矛盾不断，地区武装冲突甚至局部战争是不可避免的。国际民航安全，需要国际社会的共同努力，需要国际民航组织的协调，需要制定共同的法律体系，需要建立起行之有效的法律机制。但基于国际条约达成的漫长性、条约内容的原则性、执行上的非强制性等原因，使得条约(国际法)在维护国际航空安全方面捉襟见肘，缺乏力度。因此，完善国内航空法律制度，不失为一种高效便捷的方法。当外部的环境无法改变时，航空安全更需要国家和航空公司自身的行动和努力来保证。事后的责任追究和赔偿难以挽回事故对世界人民造成的影响以及他们对民航安全的信心，难以挽回对当事航空公司带来的负面影响和财产损失。因此，必须转变观念，完善国内法律制度，建立航空安全法律机制，变事后追究责任为事前防范。

注释：
① 2014年3月8日凌晨1时38分，由马来西亚吉隆坡飞往中国北京的马来西亚航空公司MH370航班与地面失去联系，机上有227名乘客和12名机组人员，共239人，其中有154名中国籍乘客。同年3月24日22时，马来西亚总理纳吉布在新闻发布会上宣布客机在南印度洋“终结”，至今没有发现该机的任何残骸。详见马来西亚运输部2014年4月9日向国际民航组织提交的《MH370航班初步调查报告》，详见国际民航组织网站，网址为http://www.icao.int/Search/pages/Results.aspx?k=Preliminary%20report%20%20%20mh370&start1=1，访问时间为2014年4月10日。
② 2014年7月17日23时18分，马来西亚航空公司从阿姆斯特丹飞往吉隆坡的MH17航班，在乌克兰东部大约1万米高空被击落，机上283名乘客和15名机组人员全部遇难。飞机上有192名荷兰人、44名马来西亚人、27名澳大利亚人、12名印度尼西亚人、10名英国人、4名德国人、4名比利时人、3名菲律宾人、1名加拿大人和1名新西兰人。失事机型为波音777-200ER，与失踪的MH370航班为同一机型。载荷兰安全委员会(Dutch Safety Board)2014年9月9日向国际民航组织提交的《马航MH17客机坠毁事件的初步报告》(Preliminary Report Crash Involving Malaysia Airlines Boeing 777-200 Flight MH17)，详见荷兰安全委员会网站，网址为http://www.onderzoeksraad.nl/en/onderzoek/2049/investigation-crash-mh17-17-july-2014/preliminary-report/1562/preliminary-report-points-towards-external-cause-of-mh17-crash#fasen，访问时间为2014年9月10日。
③ 任何人不得运行未处于适航状态的民用航空器。如中国《一般运行和飞行规则》第91.9条规定：航空器的机长负责确认航空器是否处于可实施安全飞行的状态。当航空器的机械、电子或结构出现不适航状态时，机长应当中断该次飞行。
④ 2013年3月，国际民航组织通过了《芝加哥公约》的第19个附件——《安全管理》附件。国际民航组织附件包含了所有全球商定的标准和建议措施，是国际航空运输系统的基础。“ICAO Safety Week Confirms Improved 2012 Accident Rate Results,Adoption of First New Annex to Chicago Convention in over Three Decades.”详见国际民航组织网站，网址为http://www.icao.int/Newsroom/Pages/ICAO-safety-week-confirms-improved-2012-accident-rate-results.aspx.，访问时间为2014年11月26日。
⑤ 如中国的适航规章，基本上是采用了美国的适航标准。一旦美国的适航标准法规进行了修订，中国也随之修订。中国民航局在关于《运输类飞机适航标准》的第4次修订说明中指出：“从2001年1月至2008年9月，美国联邦航空局对FAR 25 共发布了25项修正案，即修正案25-101至修正案25-125。为保持我国适航标准与国外适航标准在安全水平上的一致性，促进我国航空工业的健康发展，中国民用航空局决定对中国民用航空规章25部《运输类飞机适航标准》(简称CCAR-25)进行第四次修订。考虑到原规章是以美国联邦航空条例FAR 25为蓝本，……”详见中国民航局网站，网址为http://www.caac.gov.cn/B1/B6/201112/t20111209_44252.html，访问时间为2014年11月22日。再如中国民航局在关于修订《正常类、实用类、特技类和通勤类飞机适航标准》的说明中指出：“本规章的编制参照了美国联邦航空条例第23部(FAR 23)，本次修订前相当于FAR 23至23-42修正案。从1993年底至今，美国联邦航空局又发布了第43至第55共13个修正案。这些修正案除对FAR 23文字、拼写错误等修订外，对其实质内容也有修订，……，考虑到原规章是以美国联邦航空条例FAR 23为蓝本，为保持规章的继承性和连续性，本次修订主要参考FAR 的第23-43 至23-55 修正案。”详见中国民航局网站，网址为http://www.caac.gov.cn/B1/B6/200701/t20070109_1070.html，访问时间为2014年11月22日。
⑥ 参见：《国际民用航空公约》第31条。
⑦ 参见：《国际民用航空公约》第33条。
⑧ 参见：李福海、罗鹰和姚红宇所写的《浅谈我国适航指令的颁发与管理》，网址为http://wenku.baidu.com/link?url=UKbexTCMkXsXokbDavtAYRlU2ied4ksMSpSNnLOxlSsHgJTcWhS1czaSBGVGnMFjR0zEZ0QC4AhqZqnXNITpo15uR10FMlDMqi
GqgpVGcda，访问时间为2014年11月24日。
⑨ 如针对新舟60飞机2014年 2月4日和2月25日2次发生起落架系统故障，2月25日制造商西飞公司针对奥凯航空新舟60在沈阳机场降落时出现故障作出回应，为慎重起见，西飞已决定尽快向适航当局报告，建议暂时部分停飞有关新舟60客机，深入分析原因，制定措施，对起落架信号指示系统进行全面检查，确认安全可靠后，再恢复飞行。同时，及时将有关情况通报用户，并派出专业团队为国外用户进行检查。民航局根据调查进展情况颁发了3份适航指令(3份适航指令包括：要求航空公司执行修订后的飞机飞行手册；对已达到6 400个起落的飞机停场检查或更换前起落架上位锁和下位锁组件；对所有飞机起落架着陆信号器进行检查)，要求对所有新舟60起落着陆信号系统进行检查，以确保飞行安全。15架新舟60停飞接受检查，涉及国内幸福和奥凯两家航空公司，以及老挝、菲律宾、津巴布韦和玻利维亚的4家航空公司。幸福航空发布公告称，根据中国民用航空局所发的适航指令要求，自2014年2月28日起，幸福航空将对超过6 400个起落的5架新舟60飞机进行为期一周的起落架系统停场检查。检查期间，幸福航空部分航班将会受到影响，幸福航空将尽最大努力妥善安排旅客。目前幸福航空共拥有8架新舟60飞机。参见郭超和赵嘉妮所写的《民航局发适航令 15架新舟60停飞》，网址为http://www.bjnews.com.cn/finance/2014/02/28/306855.html，报道时间为2014年2月28日，访问时间为2014年11月24日。
从1986年开始，截止到2009年底，中国民航局已针对在中国注册的民用航空器共颁发了适航指令6 502份。载《民航局对B737飞机可能存安全隐患消息的澄清公告》，详见中国民航局网站，网址为http://www.caac.gov.cn/A1/201003/t20100318_31063.html，访问时间为2014年11月24日。
如2010年3月15日，中国民航局根据美国联邦航空局和波音公司的有关信息，颁布了《检查升降舵调整片控制机构》(CAD2010-B737-06)的适航指令，要求国内各航空公司对波音生产线号为2407以后的B737-600，-700，-700C，-800，-900和-900ER系列飞机的升降舵调整片控制机构等部件进行相关检查。详见《民航局对B737飞机可能存安全隐患消息的澄清公告》，载中国民航局网站，网址为http://www.caac.gov.cn/A1/201003/t20100318_31063.html，访问时间为2014年11月24日。
美国联邦航空局在其官方网站公布适航指令，网址为http://www.faa.gov/regulations_policies/airworthiness_directives/，访问时间为2014年11月24日。
参见：《关于注标塑性炸药以便探测的公约》第2条。
参见：《关于注标塑性炸药以便探测的公约》第3条。
《国际民用航空公约》第37条：“缔约各国承允在关于航空器、人员、航路及各种辅助服务的规章、标准、程序及工作组织方面进行合作，凡采用统一办法而能便利、改进空中航行的事项，尽力求得可行的最高程度的一致。 为此，ICAO应根据需要就以下项目随时制定并修改国际标准及建议措施和程序：……。”
2003年9月28日，根据“基本法”(欧盟规章1592/2002号)的要求，由欧盟当时的15个成员国共同参加的一个名为“欧洲航空安全局”(European Aviation Safety Agency，简称EASA)的组织正式成立，以期替代之前的联合民航当局(JAA)，最大限度地保护欧洲公民的安全，促进欧盟航空业的发展。欧洲航空安全局主要负责制定民用航空安全和环境方面的规章，并负责监督各成员国对这些规章的实施。详见陆崑和严琴所写的《欧盟民用航空业的新家长——欧洲航空安全局》，载《民航管理》2005年第4期。
根据2007年4月15日起施行的《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》，民用航空器事故是指民用航空器飞行事故和民用航空地面事故。民用航空器飞行事故，是指民用航空器在运行过程中发生的人员伤亡、航空器损坏的事件。民用航空地面事故，是指在机场活动区内发生航空器、车辆、设备、设施损坏，造成直接经济损失人民币30万元以上或导致人员重伤、死亡的事件。民用航空器飞行事故如何划分，《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》没有相关规定，但从该规定第7条“民航总局和地区管理局负责组织调查的事故范围”来看，可分为运输飞行事故和通用航空事故。而运输飞行事故又如何划分，也没有明文规定，但第7条提到了一般事故、重大事故及特别重大事故。因此，表 2中数据应指运输飞行重大事故及特别重大事故，不包括运输飞行一般事故、民用航空地面事故和通用航空事故。
数据来源于中国民航局局长李家祥2012年12月20日在全国民航工作会议暨航空安全会议上的讲话。详见新华网，网址为http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-12/20/c_124125751.htm，报道时间为2012年12月20日，题为《我国民航安全水平跨入世界先进行列》，访问时间为2014年11月26日。
澳大利亚搜寻马来西亚航空公司MH370航班联合协调中心总协调人朱迪思·齐尔克21014年11月26日在新闻发布会上说，相关船只已经对7 000平方公里的海底进行了搜索，但迄今未有任何发现。详见新华网，网址为http://www.qh.xinhuanet.com/2014-11/26/c_1113419220.htm，报道时间为2014年11月26日，题为《澳大利亚新闻发布会上说迄今仍未发现马航370航班线索》。
航空器通信寻址报告系统是一个基于VHF(甚高频)的双向机载数据通信系统，为航空公司空地、地地大流量数据通信提供服务，实现各种信息的交换。一方面，它可以使飞行的飞机在无须机组成员干预的情况下自动向航空公司地面应用系统提供飞行动态、发动机参数等实时数据信息，同时也可以向地面传送其他各类信息，使航空公司运行控制中心在自己的应用系统上获得飞机的实时的、不间断的大量飞行数据及相关信息，及时掌握本公司飞机的动态，实现对飞机的实时监控，满足航务、运营、机务等各相关部门管理的需要。另一方面，地面可向空中飞行的飞机提供气象情报、航路情况、空中紧急故障排故措施等多种服务，提高飞行安全保障能力及对旅客的服务水平。
参见：李果所写的《马航保持沉默 飞机通信寻址与报告系统数难寻》。21世纪经济报道2014年3月14日报道。详见凤凰网，网址为http://tech.ifeng.com/telecom/detail_2014_03/14/34765028_0.shtml，访问时间为2014年11月26日。
国际海事卫星组织(Inmarsat)是一个提供全球范围内卫星移动通信的政府间合作机构，成立于1979 年，初期旨在为海上用户提供卫星通信服务，现已发展为世界上惟一为海陆空用户提供全球卫星移动公众通信和遇险安全通信的业务提供者。Inmarsat 支持的用户服务在海事应用上包括直拨电话、传真、电子邮件和数据连接；航空应用包括驾驶舱安全话音、数据、自动位置与状态报告和直拨旅客电话。作为惟一一个经国际民航组织和国际海事组织批准的能够在航空和海洋提供遇险安全服务的卫星通信系统，Inmarsat 是惟一一个稳定运行30多年的卫星移动通信系统，目前全球约有85% 的民航飞机安装的是海事卫星航空系统。详见郭春启和汪惟平所写的《构建基于第四代海事卫星关口站的航空安全通信系统——马航MH370 失联事件的思考》，载《卫星应用》2014年第10期。
参见：《国际民用航空公约》第25条。
参见：《国际民用航空公约》附件13《航空器事故和事故征候调查》第4.10条。
在马来西亚政府提交给国际民航组织的关于MH370的初步调查报告中，建议国际民航组织考虑引入民用航班的实时跟踪标准。载《MH370航班初步调查报告》第5页。
盘点历史上26起被击落的民航客机，详见新浪网，网址为http://history.sina.com.cn/bk/sjs/2014-07-18/095095612.shtml，访问时间为 2014年11月22日。
1983年9月1日，大韩航空公司的波音747飞机被前苏联军机击落，机上所有269名人员全部遇难；1988年7月3日，一架伊朗航空公司的空中客车A300被美国导弹巡洋舰“文森斯号”击落，客机上的290名乘客全部遇难。详见董念清所写的《航空法判例与学理研究》，群众出版社2001年版第257—269页。
1983年的大韩客机击落事件，由国际民航组织通过了谴责前苏联的决议。MH17事件，安理会通过了2166号决议。决议痛惜执行国际飞行的一架民用航空器的坠落，并重申关于禁止对国际民用航空安全构成威胁的暴力行为的国际法规则。但通过决议，重申国际法规则，又有何用呢？
详见《民用航空法》第36条：外国制造人生产的任何型号的民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上设备，首次进口中国的，该外国制造人应当向国务院民用航空主管部门申请领取型号认可证书。经审查合格的，发给型号认可证书。第37条：具有中华人民共和国国籍的民用航空器，应当持有国务院民用航空主管部门颁发的适航证书，方可飞行。出口民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上设备，制造人应当向国务院民用航空主管部门申请领取出口适航证书。经审查合格的，发给出口适航证书。租用的外国民用航空器，应当经国务院民用航空主管部门对其原国籍登记国发给的适航证书审查认可或者另发适航证书，方可飞行。
参见：《民用航空产品和零部件合格审定规定》(民航总局第183号令，CCAR-21-R3，自2007年4月15日起施行 )第21.29条。
《运输类飞机适航标准》(CCAR-25-R4)1985年12月31日发布，2011 年11月7日第4次修订，自2011年12月7日起施行。
参见：《国际民用航空公约》第44条。
参见：《国际民用航空公约》第54条。
参见：《国际民用航空公约》第37条。
该信件由国际民航组织欧洲与北大西洋办事处主任Luis Fonseca de Almeida 于2014年4月2日签发。
如2014年10月27日，国际民航组织理事会一致通过了《理事会关于2014年7月17日在乌克兰东部上空被击毁的马来西亚航空公司MH17航班的决议》，详见国际民航组织网站，网址为http://www.icao.int/Newsroom/Pages/ICAO-Council-adopts-unanimous-Resolution-condemning-MH17-downing.aspx，访问时间为2014年11月26日；国际民用航空组织(ICAO)、国际航空运输协会(IATA)、国际机场理事会(ACI)和民用空中航行服务组织(CANSO)共同发布了《关于冲突区对民用航空的风险的联合声明》，详见国际民航组织网站，网址为http://www.icao.int/search/Pages/results.aspx?k=mh17&s=All%20Sites&start1=31，访问时间为2014年11月26日。
航行通告(NOTAM)：以电信形式发布有关任何航空设施、服务、程序或危险的确定、状况或变化的情报通告，及时了解此通告对有关航务人员至关重要。详见《国际民用航空公约》附件11《空中交通服务》第1章定义。
飞行情报区：提供飞行情报服务和告警服务的一划定范围的空域。详见《国际民用航空公约》附件11《空中交通服务》第1章定义。
FDC NOTAM 4/7667 Ukraine Special Notice. 详见美国联邦航空局网站，网址为http://www.faa.gov/air_traffic/publications/us_restrictions/#restrictUA，访问时间为2014年11月28日。
FDC 4/2182 (A0025/14)-Airspace Special Notice UKraine. 详见美国联邦航空局网站，网址为http://www.faa.gov/search/?omni=MainSearch&q=FDC+NOTAM+4%2F2182+%28A0025%2F14%29，访问时间为2014年11月28日。
EASA Safety Informa tion Bulletin(EASA SIB No: 2014-10). Simferopol Flight Information Region (FIR). 详见欧洲航空安全局网站，网址为http://ad.easa.europa.eu/search/advanced/result/page-3/，访问时间为2014年11月28日。
EASA Safety Information Bulletin (EASA SIB No: 2014-21)Airspace and Air Traffic Service route segment closures following the Boeing 777 MH17 accident. 详见欧洲航空安全局网站，网址为http://ad.easa.europa.eu/ad/2014-21，访问时间为 2014年11月28日。
中国民航局要求国内所有飞越乌克兰的航班绕飞，详见民航资源网，网址为http://news.carnoc.com/list/288/288193.html，访问时间为2014年11月28日。
FDC 4/6228 (KFDC A0051/14) 就是以局长紧急命令的形式发布。根据《美国法典》第49集第40113(a)条，运输部长(或者是经授权的履行与航空安全有关职责与权力的联邦航空局局长)有权采取必要措施，进行必要的调查，颁布并修改必要的命令，制定规定、标准、程序并发布命令。第46105(c)条规定，当局长认为在商业航空的安全问题上，存在着需要立刻采取行动的紧急情况时，局长无论是应他人的要求或出自主动，都有权立刻制定为保障商业航空的安全所必需的、公平合理的命令、规则或条例，以适应此种紧急情况。
如FDC NOTAM 4/7667 (A0012/14)。