2014年7月17日，马来西亚航空公司MH17航班(波音777客机)载283名乘客和15名机组人员，执行从荷兰阿姆斯特丹飞往马来西亚吉隆坡的航班任务，在乌克兰靠近俄罗斯边界顿涅茨克的沙赫乔尔斯克坠毁，机上298人全部遇难，震惊了全世界。同年7月21日，联合国(UN)安理会全票通过第2166号决议，强烈谴责MH17航班坠毁事件，同时敦促各方充分配合对这一事件的国际调查。^①同年 9月9日，荷兰安全委员会公布了MH17航班坠毁事故调查的初步报告，暗示航班被导弹直接击中是坠毁的直接原因。^②

2014年9月17日，马来西亚总理纳吉布·拉扎克在英国《金融时报》上发表文章，呼吁“必须让航空更安全”。该文章指出：“2014年7月17日，有55架飞机载着9个国家的国旗飞越乌克兰东部。它们飞经的空域被空中交通管制员认定是安全的，飞行的航线也经过了由联合国旗下全球航空组织任命的欧洲监管员的批准。但蔚蓝的天空上却发生了暴力破坏活动。有证据表明，MH17航班是被击落的”。“随着各航空公司公布迥然不同的经过冲突地区的航线，乘客不禁在想，谁来保证天空的安全？”^③

因此，人们必须深入研究，深刻认识民航飞机被击落事件的极端严重性,完善保障空中航行安全的法规体系,完善责任制度，严格执行保障空中航行安全的法律规定，杜绝民航飞机被击落悲剧再次发生。 二、保障空中航行安全是首要任务

航空运输作为现代交通方式，属于国家基础性产业，是先导性行业。民用航空的发展，是国家经济社会发展和现代化的象征。在全球范围内，也是经济、社会和文化发展的基本推动力，经济增长的潜在利益巨大。需要大力发展民用航空。 击毁民航飞机是一种公然违反国际法，反人类的不法行为，必须追究应有的法律责任。

二战之后，航空技术突飞猛进，不仅大大提高了飞行速度，还使航空运输能力猛增，航空运输更加安全，航空运输蓬勃发展。据统计，1946—1976年，世界航空运输以平均15%的增长率迅速发展，1976年的运输总量是1946年的70倍。之后，航空运输一直持续快速发展。国际民用航空组织(ICAO)成员的各航空公司定期航班完成的运输总周转量，1976年为929亿吨公里，1986年为1 780.4亿吨公里，1996年为3 146.8亿吨公里，2006年为5 147.5亿吨公里，到2012年，达到了6 866.09亿吨公里。^④

随着经济全球化的深入发展，航空业目前在全球创造60万个就业机会，经济活动创收超过 2.2 万亿美元，每年运送旅客超过25亿人次(其中，5亿以上是国际游客)和5.3 万亿美元价值的货物。国际民用航空组织预测定期运输量到2030 年将增加两倍，从2012年的29亿旅客增长到超过60亿旅客；起飞数量增加一倍，从同期的3 000万架次增加到6 000万架次；在货运方面，通过航空运输的货物总价值占国际贸易总价值的35%，运输量占0.5%，预计这一趋势在未来仍将延续。^⑤旅游业也是经济社会发展的一个基本支柱。旅游业的发展与航空运输的发展有着密不可分的关系，旅游业的增长和扩张需要航空运输快速发展。从1950 年的2 500万游客到2012 年游客超过10亿。2012年超过10 亿的国际游客在其旅途中，给他们所访问的国家带来了1.3 万亿美元收入，近乎占6%的世界出口商品和服务总额或单独占服务出口的30%。联合国世界旅游组织预测到2030年，国际旅游人数将达到18 亿，其中52%将通过航空到达访问目的地。^⑥

有鉴如此，早在1944年《国际民用航空公约》制定的时候，人们即认识到了，“国际民用航空的未来发展对建立和保持世界各国之间和人民之间的友谊和了解大有帮助，而其滥用足以威胁普遍安全”，因此，“有需要避免各国之间和人民之间的摩擦并促进其合作，世界和平有赖于此”。于是，“各签署国政府议定了若干原则和办法，使国际民用航空得按照安全和有秩序的方式发展，并使国际航空运输业务得建立在机会均等的基础上，健康地和经济地经营，为此目的缔结本公约”。^⑦

根据国际民用航空公约成立的ICAO，以发展国际航行的原则和技术，促进国际航空运输的规划和发展；以确保全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展，满足世界人民对安全、正常、有效和经济的航空运输的需要，促进国际航行的飞行安全。^⑧因此，ICAO将保障空中航行安全作为首要任务。^⑨ 三、保障空中航行安全的措施及其演变

航空器飞行快速高效、机动灵活。要保障空中航行安全，航空器运行必须统一技术标准，空中交通必须统一规则，必须服从统一的空中交通管制。

1945年10月，临时国际民用航空组织(PICAO)召开了第一次空中规则和空中交通管制(RAC)专业会议，对空中交通管制的标准、措施和程序提出了建议。1946 年2月25日，经ICAO理事会批准，把这些建议作为《空中交通管制——标准、措施和程序的建议》于 1946年2月公布，1946年12月到1947年1月第二次空中规则和空中交通管制专业会议提出了《空中交通管制的标准和建议措施》。1948年4月到5月，经第三次空中规则和空中交通管制会议再次审议并在此后向各缔约国提交了附件草案。1950 年5月18日，经ICAO理事会通过，定为公约的附件11，标题为《国际标准和建议措施——空中交通服务(ATS)》，于同年 10月1日起生效。

空中交通服务是“飞行情报服务、告警服务、空中通咨询服务、空中交通管制服务(区域管制服务、进近管制服务或机场管制服务)等不同含义名词的通称”^⑩，在空中交通服务空域内提供。空中交通服务空域是以字母为代号的划定范围的空域，在此空域内可以进行指定类型的飞行，并且有规定的空中交通服务和运行规则。

20 世纪 80 年代，鉴于民用航空业的稳步增长和新技术的出现，人们普遍认识到，当时所使用的提供空中交通服务的方法和航行系统正在限制着航空业的持续增长和制约着民用航空安全、效率和正常性的提高。1983 年，ICAO 理事会成立未来航行系统(FANS)特别委员会，旨在对未来25年间民用航空未来航行系统的发展提出建议。1991 年，组建了第2个 FANS 委员会，以监督和协调未来航行系统过渡计划。1991 年 9 月，ICAO第10次航行会议通过了 FANS概念，并得到了 ICAO 理事会的认可，后被称为“通信、导航和监视/空中交通管理(CNS/ATM)系统”。这样便完成了由空中交通服务系统向空中交通管理(ATM)系统的转变。

ATM包含了空域管理和空中交通流量管理，其内涵如图 1所示。

图 1

图 1 空中交通管理构成示意图

为推进 CNS/ATM 系统的顺利实施，ICAO对全球协调计划进行了修改，使其成为一项“动态”文件，包括技术、运行、经济、环境、财政、法律和制度等内容，并为地区规划小组和各国在实施和融资策略方面提供实际指导和建议,被称为《CNS/ATM系统全球空中航行计划》。

2013年10月，ICAO 大会第38届会议批准了经第12次空中航行会议审议并修订的《全球空中航行计划》(GANP)第4版(Doc 9750号文件)，这是一个包括了一些关键性航空政策原则的总体框架，可用以协助ICAO各地区、次地区和各国编制其地区和国家的空中航行计划 。

2013年6月24日至26日，亚太地区规划和实施组(APANPIRG)第24次会议通过了由亚太无缝空中交通管理规划组完成的《亚太地区无缝空管计划》(版本1.0)，其目标是通过研发并部署能够保障空中交通安全性和效率的空中交通管理解决方案，在亚太地区实现无缝空管运行。该计划提供了一个向无缝空管环境过渡的框架，包括实施目标和优先级，以应对未来的绩效需求。

中国关注并积极支持全球空中航行计划和亚太无缝空管计划。为推动上述两项计划，中国将采取更有力的措施，积极与ICAO和亚太地区国家合作，推进实施工作。 四、空中航行的法律制度

1919年，在法国巴黎订立的《空中航行管理公约》，确立了领空主权原则，制定了8个技术附件，初步建立起了空中航行管理的法律制度。

1944年，在美国芝加哥订立的《国际民用航空公约》取代了1919年《巴黎公约》，形成了以《国际民用航空公约》为核心，公约附件确立的国际标准为支撑的法律框架，进一步完善了保障空中航行安全的法律制度，形成了空中航行法(Air Navigation Law)。

所谓空中航行法，是指关于航空器运行和空中航行安全保障法律规范的总称，是航空法(Air Law)的基础和重要组成部分，涉及领空主权，军民航协调，航空器适航管理、机场管理、航空人员管理、空中交通管理，安全保卫，航空器搜寻救援和事故调查，以及危险品航空安全运输、航空环境保护等法律规范，还涉及卫星导航等航空法与外层空间法的衔接。

在此，文章只就空中交通管理法规作必要的论述。

《国际民用航空公约》第1条规定：“ 缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权。”因此，当今的国际社会，是主权国家组成的社会。在国际航空关系中，主权国家发挥着重要作用。

关于空中交通管理的空中交通服务的组织和提供，《国际民用航空公约》附件11——《空中交通服务》主要规定如下：

第一，各缔约国必须根据本附件的规定，确定在其所辖领土内提供空中交通服务的空域和机场。此后并须按照本附件筹建和提供这种服务。但下列情况除外：对延伸到另一国领土上空的飞行情报区、管制区或管制地带，该国可以根据双方协议，将建立和提供空中交通服务的责任委托给另一国。(第2.1.1条)

第二，“对公海上空或主权未定的空域提供空中交通服务，必须根据地区航行协议予以确定。已接受在该部分空域内提供空中交通服务的缔约国，必须根据本附件的规定筹建和提供服务。”(第2.1.2条 )

第三，“经确定提供空中交通服务后，有关国家必须指定负责提供此种服务的当局。”(第2.1.3条)

第四，“凡设有空中交通服务的地方，必须按需要公布资料，以便利用此项服务。”(第2.1.4条)

第五，空中交通服务的目的十分明确，只在于： a) 防止航空器相撞； b) 防止在机动区内的航空器与该区内的障碍相撞； c) 加速并维持有秩序的空中交通流； d) 提供有助于安全和有效地实施飞行的建议和情报； e) 通知有关组织关于航空器需要搜寻与援救，并根据需要协助该组织。(第2.2条) 因此建议：提供空中交通服务的空域的划分应依据航路结构性质和有效服务的需要，而不是依据国界(第2.10.1条)。

关于空中交通管制，必须提供给： a) 在 A，B，C，D 与 E 类空域内的所有 IFR飞行； b) 在 B，C与 D 类空域内的所有 VFR飞行； c) 所有特殊 VFR飞行； d) 在管制机场的所有机场活动(第3.1条)。关于管制的责任 ：在任何特定时间内，管制飞行只接受一个空中交通管制单位的管制(第3.5.1条)；在一个特定空域区段内运行的所有航空器的管制责任须交由一个空中交通管制单位负责。但是，如果各有关空中交通管制单位之间能保证协调时，一架或数批航空器的管制责任也可以委托由其他空中交通管制单位进行管制(第3.5.2条)； 对航空器的管制责任按照有关规定由一个空中交通管制单位移交给另一个空中交通管制单位(第3.6.1条)。

第六，关于军事当局和空中交通服务之间的协调，规定如下：

(1)空中交通服务当局必须与负责可能影响民用航空器飞行活动的军事当局建立并保持密切的协调(第2.17.1条)。

(2)对于民用航空器构成潜在危险的活动所进行的协调，必须按照 2.18条实施(第2.17.2条)。

(3)必须作出安排，使有关民用航空器飞行安全和加速运行的情报，可以在空中交通服务单位和有关军事单位之间迅速交换(第2.17.3条)。

一是空中交通服务单位必须遵照当地协议的程序，例行地或经要求，向有关军事单位提供关于民用航空器的飞行计划以及其他有关飞行数据。为了消除或减少拦截的需要，空中交通服务当局必须指定一些空域和航路，在那里附件2关于飞行计划、双向通信和位置报告的需求适用于所有的飞行，以保证有关的空中交通管制单位识别民用航空器。

二是必须制定特别程序以保证： 如军事单位观察到一架航空器，它是或可能是民用航空器，正在飞近或已进入任何区域，在那里可能需要进行拦截时，能通知空中交通服务单位；尽一切可能努力证实航空器的识别，并向它提供所需的领航引导以避免进行拦截。

三是有关 ATS 当局必须负责首先公布有关活动的情报。

第七，关于拦截民用航空器的规定(第2.24.2 条)：

(1)空中交通服务单位一旦得知航空器在其责任区内正遭拦截，必须根据情况采取下列步骤：a) 以任何可用方式，包括使用紧急无线电，频率121.5 兆赫，试图与被拦截的航空器建立双向通信联络，除非这种通信联络原已存在；b) 将拦截一事通知被拦截航空器的机长；c) 与拦截控制单位(该单位与拦截航空器保持有双向通信联络)建立联络，并提供给该单位关于被拦截航空器能够得到的情报；d) 根据需要，在拦截航空器或拦截控制单位与被拦截航空器之间中转电报；e) 与拦截控制单位密切协调，采取一切必要措施保证被拦截航空器的安全；f) 如果该航空器像是从某一相邻飞行情报区偏迷出来的，通知为该相邻飞行情报区服务的ATS单位。

(2)空中交通服务单位一旦得知航空器在其责任区外正遭拦截，必须根据情况采取下列步骤：a) 通知为发生拦截所在空域服务的ATS单位，提供给该单位有助于识别该航空器的情报，并请求其按上述(1)的规定采取措施；b) 在被拦截航空器与有关ATS单位、拦截控制单位或拦截航空器之间中转电报。

第八，关于禁区、限制区、危险区的识别和划分的规定(第2.31条)：

(1)对于一国所划定的每一个禁区、限制区或危险区，在其最初划定时，必须规定有关的识别标志并发布其详细资料。

(2)此种规定的标志必须在以后有关这种区域的通知中加以使用，以便识别这种区域。

(3) 识别标志必须由下述一组字母和数字组成：a) 分配给划定该类空域的国家或地区的地名代码中的国籍字母；b)用字母P，R和D分别代表禁区、限制区和危险区；c) 在有关国家或地区内不重复使用的一个编号。

(4)为了避免混淆，在使用某一识别编号的区域被取消后至少一年内不得重新使用该编号。

(5)建议：设置禁区、限制区或危险区时，划定的区域应该尽可能小，并包含在简单的几何图形之中，以便各有关方面进行参照。

对于民用航空器，《国际民用航空公约》第3条分条规定如下：

(1)每一国家必须避免对飞行中的民用航空器使用武器，如拦截，必须不危及航空器内人员的生命和航空器的安全。此一规定不应被解释为在任何方面修改了联合国宪章所规定的各国的权利和义务。

(2)每一国家在行使其主权时，对未经允许而飞越其领土的民用航空器，或者有合理的根据认为该航空器被用于与本公约宗旨不相符的目的，有权要求该航空器在指定的机场降落；该国也可以给该航空器任何其他指令，以终止此类侵犯。为此目的，缔约各国可采取符合国际法的有关规则，包括本公约的有关规定，特别是第3条分条第1款规定的任何适当手段。每一缔约国同意公布其关于拦截民用航空器的现行规定。

(3)任何民用航空器必须遵守根据本条第2款发出的命令。为此目的，每一缔约国应在本国法律或规章中作出一切必要的规定，以便在该国登记的、或者在该国有主营业所或永久居所的经营人所使用的任何航空器必须遵守上述命令。每一缔约国应使任何违反此类现行法律或规章的行为受到严厉惩罚，并根据本国法律将这一案件提交其主管当局。

(4)每一缔约国应采取适当措施，禁止将在该国登记的、或者在该国有主营业所或永久居所的经营人所使用的任何民用航空器肆意用于与《国际民用航空公约》宗旨不相符的目的。

当然，航空法是平时法。一旦发生战争或处于紧急状况，航空法可以全部或者部分停止适用，其条件是，当事国必须尽到通知的义务。因为《国际民用航空公约》明确规定： “如遇战争，本公约的规定不妨碍受战争影响的任一缔约国的行动自由，无论其为交战国或中立国。如遇任何缔约国宣布其处于紧急状态，并将此事通知理事会，上述原则同样适用。”(第89条)

综上所述，可以看出，保障空中航行的法律规范规定清楚，已成体系，然而，民航飞机被击落的悲剧还是发生了。不难理解，ICAO秘书长于2014年7月24日向各成员国的民航当局发送国家级信件，指出了下列几点：

(1)“国家主管民事当局，负责在军队介入冲突时启动协调，并负责对拟在遭受武装冲突影响的空域运行的航空器运营人进行监督。”

(2)“《国际民用航空公约》(Doc 7300号文件)第9条规定，各缔约国由于军事需要或公共安全的理由，可以一律限制或禁止其他国家的航空器在其领土上空飞行，如果需要此种禁区，则其范围和位置应当合理，以免空中航行受到不必要的阻碍。随后应发布航行通告(NOTAM)或其他通知，告知必要的信息、意见和需采取的措施，并随后根据事态发展予以更新。”

(3)“启动协调过程的责任由其军队介入冲突的国家承担。采取特别措施以确保国际民用航空器运行的安全和安保的责任，由负责在遭受冲突影响的空域提供空中交通服务的国家承担，即使在未启动或完成协调的情况下也是如此。”

(4)“国际民航组织的各项标准载于附件11——《空中交通服务》、附件15——《航空情报服务》和附件17 ——《安保》，指导材料载于《关于对民用航空器的运行具有潜在危险的军事活动的安全措施手册》(Doc 9554号文件)和《航空安保手册》(Doc 8973号文件，限制发行)。”

(5)“各国根据《国际民用航空公约》及其附件的要求所承担的义务，不应当与国际民用航空组织在这些特殊情况下以国家级信件发送的危险通知混淆，在此情况下，无论是在领土或公海之上，国家都不能有效地通知对民用航空运行安全的潜在风险。” 五、国家责任与强行法

法律的效力在于执行。对于违反法律的不法行为，必须追究责任，绳之以法。

在国际空中航行中，如果提供空中交通服务的国家不履行国际义务，由于其不法行为，造成正常飞经其领空、执行国际航班的航空器坠毁事件，是应该承担国家责任的。

所谓“国家责任”，是指违反国际法的行为是国际不法行为，行为国要对其国际不法行为承担法律责任，这在国际法上就称为“国家责任”，或称为“国家的国际责任”。产生国家责任必须具备2个基本条件：一是该行为违反了该国所承担的国际义务，构成国际不法行为；二是该不法行为应当视为国家的行为，国家责任应归咎于有关行为国。^[1,2]

一个国家对于本国的国际不法行为应当承担国家责任，是国际法的原则。但至今尚无国际条约所规范。早在1930年，国际联盟主持召开的国际法编纂会议即把国家责任制度确定为14个编纂专题之一，但未能达成协议，没有正式的编纂成果。^[3]1948年，联合国国际法委员会成立伊始，国家责任议题就被列入议程。2001年，联合国国际法委员会终于完成了国家责任条款的二读审议，对“国家对国际不法行为的责任条款草案”未经表决，是协商一致通过的，表明建立国家责任制度的人心所向。同年，联合国大会第56届会议以第56/83号决议审议通过了国际法委员会向联大提交的“国家对国际不法行为的责任条款及其详细评注”。国际法委员会的这些责任条款虽然尚未形成国际条约，但已经为国际法院等司法机构所援引。^[4]206

所谓“强行法(jus cogens)”,与之相对应的是“任意法”(jus dispositivum),主要是指带有强制性的、任何人都不能以其他的法律形式逃避其效力的法律基本原则和规定。1969年《维也纳条约法公约》正式提出了“国际强行法”的概念，定义为“一般国际法强制规律指国家之国际社会全体接受并公认为不许损益且仅有以后具有同等性一般国际法规律始得更改之规律。” (第35条)2006年初，联合国国际法院在刚果(金)诉卢旺达案中，第一次承认了强行法的存在。^[4]211

法治是人类文和进步的重要标志，是各国普遍追究的目标。随着经济发展和社会进步，人类文明的发展趋势表明，无论是一个国家，还是整个世界，都离不开法治建设和法治的不断完善。二战结束之后，国际关系“法治化”已成大势所趋。2006年，联合国大会第61届会议首次将“国内和国际两级法治”列入其第六委员会审议。此后，各国在法治问题上多次进行了有益的交流。 中国致力于维护和建设国际法治。

在国际法中，强行法概念的形成和运用，其重大意义在于，通过1969年《维也纳条约法公约》，以实体法的形式确立了国际法上一般国际法强行规则的概念，有利于提高国际法的强制效力，昭示国际社会必须恪守国际法，国际法主体凡违反国际法的不法行为都必须承担法律责任，这就有利于维护国际社会的正常秩序，逐渐朝向和谐世界的方向发展。

《国际民用航空公约》是强制性规则，其规定，缔约国应在该公约生效时声明退出1919年巴黎《空中航行管理公约》或1928年哈瓦那《商业航空公约》，在各缔约国之间，该公约即代替上述巴黎公约和哈瓦那公约(第80条)。缔约各国承认该公约废除了彼此间所有与该公约条款相抵触的义务和谅解，并承允不再承担任何此类义务和达成任何此类谅解；一缔约国如在成为国际民用航空组织的成员国以前，曾对某一非缔约国或某一缔约国的国民或非缔约国的国民，承担了与该公约的条款相抵触的任何义务，应立即采取步骤，解除其义务；任何缔约国的空运企业如已经承担了任何此类与该公约相抵触的义务，该空运企业所属国应以最大努力立即终止该项义务，无论如何，应在本公约生效后可以合法地采取这种行动时，终止此种义务(第82条)。在该公约生效时，一缔约国和任何其他国家间，或一缔约国空运企业和任何其他国家或其他国家空运企业间的一切现行航空协定，应立即向理事会登记(第81条)；任何缔约国在不违反第82条的规定下，可以订立与该公约各规定不相抵触的协议。任何此种协议，应立即向理事会登记，理事会应尽速予以公布(第83条)。

公约应由签字国批准(第91条第1款)，并只对“联合国成员国、与联合国有联系的国家以及在此次世界战争中保持中立的国家开放加入”(第92条)，除此以外的国家，在世界各国为保持和平所设立的任何普遍性国际组织的许可下，经大会五分之四的票数通过并在大会可能规定的各种条件下，准许参加该公约；但在每一情况下，应以取得在第二次世界大战中受该请求加入的国家入侵或攻击过的国家的同意为必要条件(第93条)。尽管如此，(1)一国如联合国大会已建议将其政府排除出由联合国建立或与联合国有联系的国际机构，即自动丧失ICAO成员国的资格； (2)一国如已被开除出联合国，即自动丧失ICAO成员国的资格，除非联合国大会对其开除行动附有相反的建议。 (3)该组织的成员国，如被暂停行使联合国成员国的权利和特权，根据联合国的要求，应暂停其该组织成员国的权利和特权(第93条分条)。

申请加入的国家，不得对公约有任何保留，否则不能成为ICAO成员国。此外，对本公约所建议的任何修正案，必须经大会三分之二票数通过，并在大会规定数目的缔约国批准后，对已经批准的国家开始生效。规定的国家数目应不少于缔约国总数的三分之二。 如大会认为由于修正案的性质而有必要时，可以在其建议通过该修正案的决议中规定，任何国家在该修正案生效后规定的时期内未予批准，即丧失其为该组织成员国及公约参加国的资格(第94条)。

《国际民用航空公约》附件虽然是任意性规范，但有向强制性规则发展的趋势。其是保障民用航空安全必须的国际标准和建议措施，但公约仅要求缔约国“尽力求得可行的最高程度的一致”(第37条)，并允许一国的规定与国际标准不一致，只是要求“立即将其本国的措施和国际标准所规定的措施之间的差别，通知ICAO”(第38条)。这样的任意性规定，致使民用航空国际标准得不到应有的遵守，是国际民用航空安全潜在的隐患，威胁着空中航行的安全。因此，1992年，ICAO大会第29届会议通过了A29-13号“改进安全监督”的决议。同年，美国单方面采取行动，提出了对外国航空承运人进行安全评估的计划和程序。1994年9月2日，美国宣布对飞往美国的外国航空公司进行安全评估，按照ICAO的安全监督标准，分为“接受”“有条件地接受”和“不接受”3个等级。一些欧洲国家对飞入其领空的外国航空公司也实行“黑名单”制度。1996年3月，ICAO启动了全球航空安全监督计划，在缔约国自愿、检查结果保密的前提下，对缔约国实施非强制性的安全管理能力评估。ICAO大会第32届会议决议，从1999年1月1日起实施强制性的普遍安全监督审计计划(USOAP)。2010年ICAO大会第37届会议指示秘书长将普遍安全监督审计计划演变为持续监测做法(CMA)，2013年1月起已全面实施。

2001年，发生了震惊世界的“9·11”国际恐怖事件。2002年2月，ICAO召开了航空保安部长级高级别会议，制定了强制性的ICAO普遍保安审计划(Universal Security Audit Programme)，以评估ICAO成员国的航空保安全状况。2012年9月12日至14日举行了全球性的高级别航空保安会议(HLCAS)，以确定ICAO未来航空保安政策和方案的方向。2012年11月13日，ICAO理事会通过快速通道通过了对《国际民用航公约》附件17的第13次修订，以解决业内人员对航空货物和邮件保安产生威胁的漏洞。

2013年，ICAO大会第38届会议对全面的航空保安战略2014—2016年的3年期实施计划作了部署。普遍保安审计计划(USAP)于2007年底完成了第一轮审计，2013年完成了第二个周期审计，然后经过两年过渡阶段后，于2015年引入持续监测做法，将连续不断，并采取一种能够适应各国不断变化的需要和全球航空保安情势的方法。

保障国际空中航行安全法规尽管已成一定体系，ICAO保障空中航行安全所采取的措施的成效显著，但是，仍旧发生了2014年3月8日马航MH370航班失联事件和7月17日马航MH17航班被击落事件，表明了国际航空界及ICAO面临着新的挑战。

2014年5月12日和13日，ICAO召开特别会议，就马来西亚航空公司MH370航班失联事件研究讨论未来民用航班的跟踪技术，以避免“失联”事件再次发生；同年7月29日，由ICAO理事会主席和ICAO秘书长与国际航空运输协会(IATA)理事长、国际机场理事会(ACI)总干事和民用空中航行服务组织(CANSO)总干事举行了一次特别高级别会议，发表“关于冲突区对民用航空的风险的联合声明”：共同强烈谴责对民用航空使用武器。会议商定建立了关于冲突区对民用航空的风险工作队(TF RCZ)，以完善与缓解民用空域冲突区的风险相关的作用和程序。ICAO将于2015 年2月将召集其全部191个成员国的高级别安全会议，航空业界和政府将团结一致，以确保全球航空运输系统及其用户的安全和保安(safety and security)。 六、结论

第一，航空运输对国际经济和社会发展具有极其重要意义，必须将保障空中航行安全作为发展航空运输的首要任务。

第二，保障空中航行安全法规已成一定体系，ICAO保障空中航行安全措施成效显著，但仍需继续努力，总结经验教训，加强国际合作，进一步完善国际航空法律体系，进一步采纳先进技术措施，切实保障空中航行安全。

第三，必须加强国际法治，有法必依，严格执法，违法必究。法治是人类文明和进步的重要标志，是各国普遍追究的目标。中国致力于维护和建设国际法治。国际法主体凡违反国际法的不法行为都必须承担相应的法律责任，有利于维护国际社会的正常秩序，逐渐朝向和谐世界的方向发展。

第四，2014年7月17日马来西亚航空公司MH17航班被击落事件的最终调查报告尚未出炉。应通过独立、公正、客观、透明的国际调查，尽快查明马航MH17航班坠毁事件真相，根据国际法，追究有关方面应有的法律责任，以杜绝民航客机被击落的人间悲剧再次发生。 注释：
① 详见人民网，网址为http://bbs1.people.com.cn/post/1/1/2/140713345.html，最后访问时间为2014年7月23日。
② 2014年7月22日，荷兰受乌克兰委托主持事故调查工作，组成了由澳大利亚、马来西亚、俄罗斯、乌克兰、联合王国和美国授权代表参与的24人国际事故调查组，根据《国际民用航空公约》附件13,即《航空器事故和事故征候调查》的规定进行事故调查。ICAO在事故调查中的作用仅限于确保事故调查符合《国际民用航空公约》及附件确定的国际标准和建议措施。详见环球网，网址为http://world.huanqiu.com/exclusive/2014-07/5091406.html，最后访问时间为2014年9月7日。 据荷兰安全委员会网站9月9日消息，荷兰当局当日公布了针对马航MH17航班坠毁原因的初步报告，报告称马航MH17航班坠毁的直接原因，或因从外界而来的高能量物体，直接刺穿飞机，造成了结构性的损伤所致。报告还称，并未找到相关证据，证明是因飞行员问题或技术故障造成了飞机坠毁。该委员会表示将在12个月内公布最终调查报告。详见网易网，网址为http://news.163.com/air/photoview/5MC30001/73594.html#p=A5NHOV245MC30001，最后访问时间为2014年10月8日。
③ 详见英国《金融时报》FT中文网，网址为http://www.ftchinese.com/story/001058225，最后访问时间为2014年10月8日。
④ 资料来源于ICAO统计资料。
⑤ 摘自ICAO理事会主席罗伯特·高贝·冈萨雷斯先生在第六次世界航空运输大会开幕式上的开幕致词。
⑥ 摘自世界旅游组织(UNWTO)秘书长塔勒布·瑞法依先生在第六次世界航空运输大会开幕式上的开幕致词。
⑦ 参见：《国际民用航空公约》序言。
⑧ 参见：《国际民用航空公约》第43条和第44条的规定。
⑨ 参见：ICAO Doc 10004号文件，2013年《全球航空安全计划》(GASP)“引言”。GASP为ICAO安全领域的技术工作方案指明了战略方向，同时作为地区航空安全组(RASGs)、国家和行业规划与实施的指导。GASP旨在帮助ICAO成员国和世界各地区制定、规划和实施航空安全政策，通过利用4个安全绩效的促成要素(即：标准化、协作、资源和安全信息交流)，帮助各国和各地区改善安全状况。GASP与该组织《全球空中航行计划》(GANP)一起，明确了ICAO各成员国和航空业的利害攸关者可以期待并有效管理航空运量的方式和目标，同时主动地保持或提高安全性。
⑩ 参见：《国际民用航空公约》附件11的定义。飞行情报服务是为安全和有效实施飞行而提供咨询和情报的一种服务。告警服务是通知有关组织关于航空器需要搜寻和援救帮助，并根据需要协助该组织的服务。空中交通咨询服务是在咨询空域内，为尽可能确保按照仪表飞行规则飞行计划运行的航空器之间的间隔而提供的服务。空中交通管制服务 是为下列目的而提供的服务： a) 防止相撞：航空器之间，和在机动区内航空器与障碍物之间；b)加速和维持有秩序的空中交通流动。机场管制服务为机场交通提供的空中交通管制服务。进近管制服务为进场或离场的管制飞行提供的空中交通管制服务。区域管制服务对管制区内的管制飞行提供的空中交通管制服务。
ICAO根据是否给按IFR(仪表飞行规则)或者VFR(目视飞行规则)飞行的航空器提供空中交通管制服务(ATCS)划分为7类空域：A类仅允许IFR飞行，对所有IFR飞行均提供ATCS，并在相互之间配备间隔。B类允许IFR和VFR飞行，对所有飞行均提供ATCS，并在相互之间配备间隔。C类允许IFR和VFR飞行，在IFR于IFR飞行以及之间IFR与VFR飞行之间配备间隔，提供ATCS。在VFR与VFR飞行之间，只提供飞行情报服务，不提供间隔。D类允许IFR和VFR飞行，为IFR与IFR飞行之间配备间隔并提供ATCS；IFR飞行接收关于VFR飞行的活动情报；VFR飞行接收关于所有其他飞行的活动情报。E类允许IFR和VFR飞行，对IFR飞行提供ATCS。所有飞行均尽可能地接收接受关于飞行情报。E类空域不得用于管制地带。F类允许IFR和VFR飞行。所有IFR飞行均接收空中交通咨询服务，如要求，可提供飞行情报服务。G类允许IFR和VFR飞行。如要求，可提供飞行情报服务。对于上述空域划分，各国必须选择适合它们需要的种类，但不一定全都包括。美国空域系统分为A，B，C，D，E，G六级。中国现尚未采纳ICAO的空域分类建议。参见《国际民用航空公约》附件11附录 4 “ATS 空域类别——提供的服务和飞行要求 ”，另参见梁曼和黄贻刚编著的《空中交通管理概论》，中国民航出版社2013年版第26—27页。
空中交通管理(ATM)是指在所有各方的协作下，通过提供设施和无缝隙服务，对空中交通和空域进行的安全、经济和高效的动态、一体化管理。空域管理是指选定并运用空域选择方案以满足空中交通管理界需要的过程。空中交通流量管理(ATFM) 是指通过确保最大限度地利用 ATC的容量和确保交通量与有关 ATS 当局宣布的容量相一致而设置的一种服务，目的是确保空中交通的安全、有序和迅速的流通。参见：《全球空中交通管理运行概念》2005年第1版附录B“术语表”。
参见：中国出席ICAO大会第38届会议代表团提交的题为《关于全球空中航行计划的实施和亚太无缝空管计划的看法和举措》第194 号工作文件(A38-WP/194 TE/72)。
这8个附件的名称是，附件A：航空器的登记和标识；附件B：适航证；附件C：航行记录簿；附件D:灯光和信号规则；附件E：驾驶员和领航员执照的最低标准；附件F：国际航行地图和地面标记；附件G气象资料的集中和传播；附件H：海关手续。
《国际民用航空公约》附件现已发展为19个，各附件的篇名是：(1)人员执照的颁发；(2)空中规则(3)《国际空中航行气象服务》；(4)航图；(5)空中和地面运行中所使用的计量单位；(6)航空器的运行：国际商业运输航空——定翼飞机，国际通用航空——定翼飞机，国际飞行——直升机；(7)航空器国籍和登记标志；(8)航空器的适航性；(9)简化手续；(10)航空电信：设备、系统和无线电频率，通信程序；(11)空中交通服务；(12)搜寻和救援；(13)航空器事故和事故征候调查；(14)机场；(15)航空资料服务；(16)环境保护：航空器噪声，航空器发动机排泄物；(17)保安 ：保护国际民用航空免遭非法干扰行为；(18)危险品的安全航空运输；(19)安全管理。
Ruwantissa SAbeyatne,Air Navigation Law, Springer Heidelberg Dordrecht London New York,Library of Congress Control，Number：2012933968.
如某一国将其本国领土上提供空中交通服务的责任委托给另一国，这种措施并不丧失国家主权。同样，提供空中交通服务国家的责任，仅限于飞行技术方面的问题，而不能超出属于使用该空域的航空器的安全和加速流通的问题。提供国在委托国领土上提供空中交通服务要根据委托国的要求进行，并希望委托国建立双方协议认为必要的设施和服务，以供提供国使用。此外，还希望委托国未经事先和提供国协商，不要撤销或改变这些设施和服务。提供国和委托国都可以随时终止双方之间的协议。
“地区航行协议”一词系指ICAO理事会通常根据地区航行会议的建议而批准的协议。
接受在公海上空或主权未定的空域内提供空中交通服务责任的国家，适用本标准和建议措施的方式，可与在其所辖空域内所采用者相一致。
负责建立和提供空中交通服务的当局可以是一个国家或一个合适的机构。对部分或全部国际飞行建立和提供空中交通服务，产生以下几种情况： 第一种情况，航路或部分航路位于建立和提供交通服务的本国主权空域内。 第二种情况，航路或部分航路位于经双方协议委托另一国建立和提供空中交通服务的委托国的主权空域之内。 第三种情况，部分航路位于公海上空或主权未定的空域内，某一国家已接受对其建立和提供空中交通服务的责任。从本附件的目的出发，指定负责建立和提供空中交通服务的国家应是： 在第一种情况中，对空域有关部分拥有主权的国家； 在第二种情况中，受委托负责建立和提供空中交通服务的国家；在第三种情况中，接受建立和提供空中交通服务责任的国家。
因为协议允许划分空域的分界线跨越国界，便于提供空中交通服务，如在空中交通服务单位使用数据处理技术的情况下，允许用直线划分空域边界的协议，最为方便。 如按国界划定空域时，需要在经双方同意的适当地点设置移交点。
这些规定是：(1)在两个提供区域管制服务的单位之间对航空器管制责任的移交，必须在由进行管制的区域管制中心所预计的飞越共同管制区域边界的时间，或在两单位业已同意的其他地点或时间，从一个管制区内提供区域管制服务的单位移交给相邻管制区域内提供区域管制服务的单位在提供区域管制服务的单位与提供进近管制服务单位之间 对航空器的管制责任由提供区域管制服务的单位，在两个单位同意的地点或时间移交给提供进近管制服务的单位；反之亦然。 (2)在提供进近管制服务的单位与机场管制塔台之间。对航空器的管制责任由提供区域管制服务的单位，在两个单位同意的地点或时间移交给提供进近管制服务的单位；反之亦然。(3)在提供进近管制服务的单位与机场管制塔台之间： 对进场航空器的管制责任必须由提供进近管制服务的单位移交给机场管制塔台；对离场航空器的管制责任必须由机场管制塔台移交给提供进近管制服务的单位。(4)在同一空中交通管制单位内的各管制扇区/岗位之间 一管制扇区/岗位须根据当地指令规定的点、高度层或时间，将航空器的管制责任移交给同一空中交通管制单位内的另一管制扇区/岗位。
《国际民用航空公约》附件11——《空中交通服务》第2.18条对民用航空器构成潜在危险活动的协调：2.18.1无论在一国的领土上空或在公海上空安排对于民用航空器有潜在危险的活动，均必须与有关空中交通服务当局进行协调。这种协调应及早进行，以便能按照附件 15 的规定及时公布关于这些活动的情报。 2.18.1.1 建议：如有关 ATS 当局不是规划这些活动的组织所在国家的空中交通服务当局，则应通过负责该组织所在国家空域的 ATS 当局来实施最初的协调。2.18.2 协调的目的是对进行活动作出最好安排，以避免民用航空器发生危险，并将对这种航空器的正常运行的干扰减少到最低限度。 2.18.2.1建议：在确定这些安排时，应采用下列各项：应为活动选定地点或区域、时刻和持续时间，以避免关闭或重划已建立的ATS航线、封锁最经济的飞行高度层或延误定期航班，除非没有其他可供选择的办法外；尽可能缩小指定进行活动的空域；有关 ATS 当局或空中交通服务单位与进行这些活动的组织或单位之间，应有直接通信，以供民用航空器万一发生紧急事件或其他意外情况需要中断这些活动时使用。
禁区指在一个国家的陆地或领海上空，禁止航空器飞行的一个划定范围的空域。 限制区指在一个国家的陆地或者领海上空，根据某些规定的条件，限制航空器飞行的一个划定范围的空域。危险区指规定时间内，可能对航空器的飞行存在危险活动的一划定范围的空域。
参见：《国际民用航空公约》附件15附录1 ENR5.1。
国籍字母刊载于《地名代码》(Doc 7910号文件)。
参见：2014 年 7 月 24 日ICAO题为“在遭受冲突影响的空域运行的民用航空器的安全与安保”的国家级信件。
相应英文是:The obligations of States under the convention and the requirements in its annexes should not be confused with hazard notifications circulated in State letters by ICAO under those exceptional circumstances where potential risks to the safety of civil aviation operations are incapable of being effectively communicated by States,whether over sovereign territory or over the high seas. 相应法文是：Il ne faut pas confondre les obligations des états au titre de la Convention et les prescriptions de ses Annexes avec les notifications de menaces diffusées par l’OACI via les lettres aux états dans les circonstances exceptionnelles où les risques potentiels pour la sécurité des activités d’aviation civile ne peuvent être effectivement communiqués par les états,que ces risques se manifestent au-dessus d’un territoire souverain ou au-dessus de la haute mer.
参见：《国际法委员会年鉴》(1949年)第281页。
参见：联大决议A/RES/56/83。
此处“国际法强制规律”是公约中文本的措辞。英文版是“ a peremptory norm of general international law is a norm accepted and recognized by the international community of States as a whole as a norm from which no derogation is permitted and which can be modified only by a subsequent norm of general international law having the same character.”法文版是“une norme imperative du droitinternational général est une norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des Etats dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n'est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère.”李浩培先生将“a peremptory norm of general international law”译成“国际法强行规则”。笔者遵从李浩培先生的译法。
参见：马新民所写的《不懈推动国际法治服务和平发展》(作者系中华人民共和国外交部条法司副司长)，中国社会科学网，网址为http://www.cssn.cn/fx/fx_cgzs/201410/t20141031_1384384.shtml，最后访问时间为2014年11月2日。
参见：中国代表在第67届联大六委关于“国内和国际的法治”议题的发言。载2012年《中国国际法年刊》第690—692页。
2014年6月，中华人民共和国主席习近平在和平共处五项原则发表 60周年纪念大会上指出，应该共同推动国际关系法治化，在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展，这深刻阐明了中国致力于维护和建设国际法治的坚定立场。参见：王毅所写的《中国是国际法治的坚定维护者和建设者》(作者系中华人民共和国外交部部长)，商洛新闻网，网址为http://news.shangluo.cnwest.com/2014/1024/50479.shtml，最后访问时间为2014年11月2日。
《国际民用航空公约》第37条规定：“缔约各国承允在关于航空器、人员、航路及各种辅助服务的规章、标准、程序及工作组织方面进行合作，凡采用统一办法而能便利、改进空中航行的事项，尽力求得可行的最高程度的一致。”
《国际民用航空公约》第38条规定：“任何国家如认为对任何上述国际标准和程序，不能在一切方面遵行，或在任何国际标准和程序修改后，不能使其本国的规章和措施完全符合此项国际标准和程序，或该国认为有必要采用在某方面不同于国际标准所规定的规章和措施时，应立即将其本国的措施和国际标准所规定的措施之间的差别，通知ICAO。任何国家如在国际标准修改以后，对其本国规章或措施不作相应修改，应于国际标准修正案通过后六十天内通知理事会，或表明它拟采取的行动。在上述情况下，理事会应立即将国际标准和该国措施间在一项或几项上存在的差别通知所有其他各国。”
1999年9月6—17日，中国接受了ICAO的航空安全(Air Safety)审计，在整体上符合国际标准的要求。
所谓 “普遍安全监督审计计划持续监测做法(Universal Safety Oversight Audit Programme Continuous Monitoring Approach )”，旨在持续监测各国的安全监督能力，并确保各国依照ICAO标准和建议措施(SARPs)制定、保持和适用国家法规。持续监测做法采用了使用安全风险管理和安全保证概念的安全管理原则。这种方法提供了ICAO从成员国和其他利害攸关方收集安全信息和利用基于风险的办法分析这种信息的机制。这能查明和优先制定适当的战略，以便纠正不足之处和降低或消除风险。
即在ICAO航空保安机制下，在国家级和抽样的基础上，对每一个国家的机场保安进行定期的、强制性的、系统的、协调一致的审计，以评估ICAO成员国的航空安全保卫状况。2004年5月10日至28日，中国接受了ICAO的航空保安(Air Security)审计，在整体上符合国际标准的要求。
这是继2010年10月29日将在航空运输的打印机墨盒中发现隐藏爆炸物事件之后，ICAO迅速促成并支持国际对话，以加强航空货物和邮件保安的政策框架，以加快通过强化的货运措施(见附件17的第13次修订)。为进一步加强货物和邮件保安，ICAO不断制定并更新指导材料及最佳做法的文件。
2014年9月19日，联合国安理会就乌克兰问题举行会议。中国代表王民发言称，中方希望通过独立、公正、客观、透明的国际调查，尽快查明真相，还遇难者及其家属以公道。中方呼吁有关各方根据安理会决议要求，对调查工作予以配合和合作，提供客观、确凿、可核查的证据，确保调查结果真实可信，经得起检验。ICAO等国际专业机构也应在坠机事件调查中继续发挥关键作用。详见中国网，网址为http://news.china.com.cn/world/2014-09/20/content_33564183.htm，最后访问时间为2014年11月3日。