在法理学中,法律的确定性被表述为法律条文本身在核心范围、适用条件和处罚措施等问题上,应当具有确定性和可预知性,而任何法律条文都有其形式载体,无论是语言还是文字都是一个开放性的结构,同一用语出现不同解释、不同法律规定之间存在歧义在所难免,于是法律也就具备了不确定性,需要解释性立法加以补充完善。[1]自然人能否以个人身份作为原告提起环境公益诉讼,也面临这样的问题。修订后《民事诉讼法》第55条将法定机关和有关组织作为提起公益诉讼的主体,却未涉及自然人的法律地位,而按照《环境保护法》第6条的规定自然人对于破坏环境的行为有检举、控告的权利。这两部法律的规定显然在一定程度上存在矛盾之处,在讨论自然人是否具备环境公益诉讼原告资格时,不同的立法会给出不同的解释,这是由于法律的不确定性造成的,这种立法现状下,学者对自然人提起环境公益诉讼的探讨此起彼伏也在所难免,在解释性立法确定前,这种争论的状态将会一直存续。 (二)概括盘点司法实践境况
由于《环境保护法》中规定的“检举和控告”指代不清,只是意味着单位和个人有权就环境污染行为向环保部门、检察机关、法院等揭发有关的违法事实,并没有明确指明可以提起环境公益诉讼,使普通公众无所适从。但公民作为原告提起公益诉讼的司法实践在中国很多地区时有发生。例如:2002年浙江省杭州市余杭区发生石矿污染事件,农民陈法庆以个人身份提起环境公益诉讼;2005年黑龙江省松花江污染,北京大学师生提起公益诉讼将污染企业告上法庭;2011年贵州省清镇市发生工业废水污染,公民蔡长海以个人名义提起公益诉讼,要求污染企业赔偿107.3万元经济损失……这些案件均发生在《民事诉讼法》修订之前,在当时,环境公益诉讼制度并未确立,原告诉讼主体资格问题并不明朗,法院的受案尝试为探索公益诉讼制度的建立奠定了基础,不仅如此,有的案件甚至取得了胜诉结果,这更加提振了自然人提起环境公益诉讼的信心。[2]《民事诉讼法》修订之后,自然人的环境公益维权意识有了明显提升。2013年,为维护“清洁水体权”,浙江省温州市瑞安、苍南两地市民公开悬赏数十万元多次邀请环保局长“下河游泳”[3];2014年,在雾霾持续升温的敏感时期,为捍卫“清洁空气权”,河北省石家庄市市民李贵欣一纸诉状将石家庄市环保局告上法庭并索赔,被誉为“全国首例公民因为空气污染向政府机关提起损害赔偿请求的环境诉讼案”……[4]从悬赏到诉讼,背后是自然人环境公益维权意识的提高,这将加快环境公益诉讼法律制度的健全。 二、自然人提起环境公益诉讼的现实意义 (一)政治文明下国家事务管理民主化的需要
政治文明是公民依照法定程序通过理性选择的方式表达诉求,直接或者间接参与社会管理、影响政府的一种文明形式,社会主义现代化政治文明建设是中国当今社会政治生态发展的重大课题。[5]政治文明有三项要素:政治制度、政治环境和公民参与程度,一个社会的政治文明发达程度越高,公民参与社会管理的程度也越高。[6]生态环境保护不仅仅是一个具体法律制度问题,由于环境权是一种公益性显著的发展权,从动态上为公民权利的保障提供支持,而且它涉及公民的生存环境,因而它也是一个宪法问题。《宪法》规定公民有参与国家事务管理的权利,在政治文明不断提升发展的今天,保护生态环境作为国家性事务不仅需要公权力的介入,也需要公民个人的参与。因此,自然人为保护生态环境、公共利益而以个人身份发动环境公益诉讼,是政治文明下公民参与国家事务管理的一种外在表现形式。[7] (二)法律文明下公共利益多维度保障的需求
法律文明是指一个国家在宪法的指引下法律制度体系化发展的程度,它由法律理念、法律制度和法律行为三个结构层次的文明组成,三者相辅相成、互相促进。[8]法律理念上的文明是法律文明的起始点,通过法律制度可以最终实现法律行为的文明。就环境保护而言,环境权具有公共属性,属于一种公共利益,法律对公共利益的保护方式一方面能够反映出国家对公共利益的态度,另一方面也能够反映出国家法律理念文明的发达程度。[9]比较典型的就是修订后的《民事诉讼法》确立了环境公益诉讼制度,较以前相比,环境保护的立法理念由过去的受害者自我保护转向机关、组织也可以介入,环境诉讼起诉主体的多元化,说明了法律理念向着更加文明的程度发展。然而,在环境保护力度加强、起诉主体多元的趋势下,《民事诉讼法》却未将自然人提起环境公益诉讼纳入其中,不能不说是一种遗憾。因此,环境公益诉讼制度仍需进一步完善,朝着更加开放的多元化的诉讼主体模式迈进。 (三)生态文明下环境保护的需要
按照马斯洛需求层次理论(Maslow’s hierarchy of needs),人类通过不断的改革与发展,在基本实现物质文明等低层次需求之后,逐渐表现出对生态文明等高层次的需求。[10]人类社会是以群居为基础的社会,自从有了人类社会这种群体模式,人类对自然界的探索就一刻也未停息,自从人类学会了使用工具,人类社会便出现了文明,而文明的更替都会促使社会发生历史性转折。例如:农耕文明代替原始文明,人类开始了自给自足的漫长旅程;工业革命后,商工文明代替了农耕文明,人类进入了大工业生产时代,科学技术飞速发展;在人类享受了科学技术带给人们的各种成果之后,人类也从对自然界的无度攫取中得到了自然界的惩罚,地震洪水频发、雾霾蔓延等现象促使人类开始反思自己的行为,于是环境保护开始被重视,人类社会开始逐渐向生态文明过渡,当今世界正处于这一阶段。生态文明要求国家、企业、个人对待生态环境都要尽其社会责任,尽最大力度保障人类赖以生存的地球环境。因此,在生态文明下,鼓励社会各界保障生态环境包括自然人以个人身份提起环境公益诉讼,是生态文明发展的需求,同时也是保护人们赖以生存的生态环境的手段之一。 (四)经济文明下市场经济结构转型发展的动力需求
经济文明建设是社会发展的灵魂,其发达程度,决定了国民的总体财富水平。改革开放以来,中国经济文明建设取得了长足进展,GDP指数连年攀升,但人们必须看到,经济的高速发展是以粗放型、劳动密集型产业为先导,以高污染、低产能为代价取得的。目前,生态环境被破坏的后果开始显现,市场经济结构转型迫在眉睫,淘汰落后产能建立以科技密集型为主导的市场主体机制是经济发展的必然趋势,但基于成本考量企业却不愿意这样做。自然人群体数量广泛,若赋予其提起环境公益诉讼的权利,则能对企业生产排污起到很好的监督作用,督促企业向高产能、低能耗的方向发展。三、自然人提起环境公益诉讼的现实尴尬
虽然自然人作为原告提起环境公益诉讼具备一定必要性,而且司法实践中也有类似的案例发生,然而《民事诉讼法》在确立环境公益诉讼制度时却将自然人排除在起诉主体之外,主要是考虑到以下困难: (一)传统观念不适应
中国人有种传统观念,即“事不关己、高高挂起”,不愿意“管闲事”的人占了多数,而愿意为公共利益出头露面的只占很少一部分,即便是有人愿意代表公共利益出面,多数情况下也主要是为了自身的利益。加之中国目前的普法状态还有很长的路需要走,即使规定了自然人可以作为原告提起环境公益诉讼,在很多情况下公民个人会迫于政府、企业和社会等方面的压力而不敢起诉或者放弃起诉。显然,在普通民众法律意识和生态环保意识尚未普遍建立起来之前,全面推进自然人提起环境公益诉讼的实践尚不成熟,需逐步建立起配套实施的机制,才能抵消传统思想带来的负面效应。 (二)专业能力不适应
专业技术能力不足是制约自然人提起环境公益诉讼的又一障碍。环境诉讼是一个交叉学科,诉讼人既要拥有懂得环境损害事件中所涉及的各种技术指标内容和技术性标准这样的环境专业技能,又要具有调查取证、固定证据、勘验现场、损害鉴定和举证质证等法律专业技能,事实上普通公民个人很难同时具备这两项技能,这样的现实也使自然人提起环境公益诉讼陷入尴尬之地,这也是修改后的《民事诉讼法》将自然人排除在提起环境公益诉讼主体之外的原因之一。因此,环境保护当务之急是培养一大批既懂环境专业技能又懂法律诉讼程序的复合型人才,为将来立法将自然人纳入环境公益诉讼的原告范围做好人才储备。 (三)维权模式不适应
中国已经全面进入市场经济,按照经济学的理论,在市场经济条件下,每一个自然人都可以视为是“经济人”,他们会用经济的眼光考量事物作出选择。按照美国芝加哥法律经济分析学派代表人物波斯纳的观点,一个“经济人”在从事一项合法行为之前会考量三个因素:行为的收益、行为的成本和行为的失败概率,当行为的收益大于行为的成本与行为的失败概率二者的乘积时,该“经济人”便会选择从事该项行为,否则将会取消该行为。[11]环境公益诉讼费时耗力,从成本核算来看,调取收集证据的费用、诉讼费用、误工费、差旅费、食宿费、时间成本以及机会成本等都应当计入维权成本之内,而从现实情况看,自然人提起环境公益诉讼纵然有成功的案例但只占少数,绝大多数都以失败而告终,因而,高成本与高失败率的乘积结果显然偏大,若非能够获得巨额收益,一般人不会考虑从事该项活动。比较悲剧的是,自然人从环境公益诉讼中不能获取具体的经济利益,而中国目前又尚未建立起环境公益诉讼激励机制,这就使得“行为收益”这一项趋于零,“自费维权、风险自担”的维权模式现状时至今日仍在延续,这与任何一个“经济人”的理性选择均不相符合。纵然可以从道德教化层面鼓励人们不去计较个人得失为了公共环境踊跃提起环境公益诉讼,但这种道德化宣教在“经济人”的理性选择面前显得那么苍白无力。作为法律制度构建而言,立法者不能期待既流血又流泪的英雄会越来越多,而是应当想尽办法使英雄流血不流泪。
(四)立法授权不适应
从中国立法进程看,每当立法要授予某个主体以权利时,总会产生各种担心,这些担心越多,越是反映出立法者对该问题的研究还不成熟,还不能适应司法实践对立法的需求。例如:修改后的《民事诉讼法》未将自然人纳入可以提起环境公益诉讼的主体之中,就有一个现实担忧,即自然人范围广泛,个人素质参差不齐,若规定了自然人可以提起环境公益诉讼,则担心一些自然人滥用诉权从而加重法院的审判负担,影响法院司法审判资源的配置效率。这种担心不无道理,随着环境公益诉讼原告资格的扩展,滥诉现象增多这是必然,关键是如何用制度的方式进行防范,而在这方面中国目前的立法并不涉及,由此可见,将自然人主体作为环境公益诉讼的主体,从配套制度的角度看尚有很长的路要走。 四、自然人提起环境公益诉讼的进路 (一)基金保障机制
中国一些地区已经尝试性地建立环境法庭,目的是加大对环境诉讼的审判力度,但事与愿违,很多地区环境公益诉讼一直处于零受案率的状态,原因是多方面的,其中经济成本节节攀升是阻碍自然人提起环境公益诉讼的重要原因。为解决这一难题,一些地区进行了有益的尝试,并取得了一定效果,例如:云南省昆明市在2010年由市政府出头联合市中级法院以及其他相关执法部门,建立了全国首个环境保护专项基金账户,基金的来源是三部分:政府划拨、社会捐助和污染企业的赔偿金,基金主要用于环境公益诉讼的费用支出、恢复生态环境的费用、法院无法执行时的救济。[12]这种地方性的基金项目能够在一定程度上为自然人提起环境公益诉讼排除经济障碍。随后,其他城市也尝试建立了环境保护专项基金账户,并且也有了受基金支持而获得胜诉的环境公益诉讼案件。
纵观目前各地方的环境保护专项基金的运行情况,虽然在实践中取得了一定成效,但是也有明显不足,主要表现在:一是制度本身的立法位阶较低,多由市县级政府联合法院等执法单位建立,法律上的合法性地位尚不明确,在基金运行过程中存在许多障碍。二是环境保护基金账户建立后运行缺乏保障性,资金来源渠道拓宽困难,基本上仅仅依靠政府划拨一项,若政府财政吃紧,基金账户的资金链很容易断裂。三是环境保护基金账户缺乏监督机制,账户资金的流动往往不受任何部门监督,容易滋生腐败行为。
实践证明环境保护专项基金制度确实对环境公益诉讼能够起到积极的推动作用,对于其中的不足,则需要建立配套机制来加以辅助完善。主要是完善以下内容:一是提高环境保护专项基金制度的立法位阶,最低级别应当限定在地方法规层次,这样才能使其具有法律上的可执行效力。二是完善环境保护专项基金账户资金稳定机制,执行“三三制”体系,平衡政府划拨、社会捐助和污染企业的赔偿金之间的比例关系,用制度规范的形式规定基金账户内社会捐助、污染企业赔偿金的数额比例不得低于一定比例,政府下一年度划拨资金要根据上一年度社会捐助与污染企业赔偿金的总体情况下发。政府应当鼓励环境保护专项基金账户管理者多渠道筹措资金,要避免“等”“靠”“要”现象,逐渐将专项基金账户的资金来源转变为以社会捐助与污染企业赔偿金为主体,以政府划拨为补充的资金结构模式,推动专项基金账户良性循环、可持续发展。三是完善环境保护专项基金账户监管机制,要从两个层面与现行监管体系对接,内部层面要与审计监督机制对接,要以制度形式确立环境保护专项基金账户负有被审计监督的义务,由审计机构对其资金流向的合规性予以监督。外部层面要与检察机关监督体系对接,一旦发生贪污、挪用、滥用职权等行为应当严厉追究行为人的刑事责任。
(二)联合合作机制
公益诉讼本身会消耗大量经济成本、时间成本、机会成本,这些成本往往会使自然人个人在提起公益诉讼时不堪重负,因此,法律要完善联合合作机制,鼓励有能力的机关或者组织与自然人联合提起公益诉讼。比较典型且具有实效的是要完善检察机关支持环境公益起诉制度。修改后的《民事诉讼法》仅有一个条文规定机关可以支持起诉,这仅仅是一个授权性规定,对于具体操作规则《民事诉讼法》并未涉及,这就使该制度的运行处于不规范的状态。然而,全国检察机关办理支持起诉案件的探索性实践却相当丰富,以2010年为例,全国检察机关办理的支持起诉案件为21 382件,[13]这些支持起诉案件中也不乏支持环境诉讼的案件,但是,检察机关尝试以支持起诉形式帮助自然人提起环境公益诉讼的首个案件却发生在2012年9月26日。[14]原因在于公益诉讼制度在2013年1月1日《民事诉讼法》正式实施始建立,在此之前自然人提起环境公益诉讼的法律基础以及司法实践均较为薄弱,而检察机关支持起诉虽然在实践中数量可观,但是缺乏操作细则,因而检察机关支持自然人提起环境公益诉讼的案例少之又少。为此,法律应当进一步完善检察机关支持起诉制度,将支持起诉的案件范围、对环境公益诉讼的支持方式、检察机关在调查取证中的作用、法庭审判阶段检察机关的地位、法庭辩论阶段的权力与义务、检察机关是否具备独立上诉权、检察机关若出现支持错误现象如何进行救济等问题加以明确,该制度才能实施顺畅,才能在支持自然人提起环境公益诉讼领域内发挥最大效用。
(三)程序监督机制
自然人提起环境公益诉讼可能导致滥诉,加重法院负担,因而自然人也许不适合成为环境公益诉讼的原告。笔者认为,约束权利的理性选择是建立新的制度,依靠制度的强制力来对权利滥用现象进行防控,由于对权利运行的负效应担心而不授予权利,显然并非法治状态下的理性选择。例如:担心公民开车会发生飙车、酒后驾车等滥用驾驶权的行为而不授予公民开车的权利,显然不是明智之举,事实上完全可以通过行政法规乃至刑法解决上述担忧。回到自然人提起环境公益诉讼这一话题,要防止自然人滥用权利,就应当完善法律程序监督机制,以制约自然人的滥诉行为。例如:诉前60天通知的宽泛期、在环保行政机关已起诉的情况下公民不得起诉、加强对自然人提起环境公益诉讼的立案审查、规范环境公益诉讼中自然人的权利与义务等,通过强化程序性立法来实现预防权利滥用的目的。[15] (四)诉讼激励机制
在主观层面,中国人有“事不关己、高高挂起”的思想传统,在客观层面,环境公益诉讼对于原告而言的“零收益”与巨大成本付出之间不成正比,作为“经济人”在作了如此考量后,对待环境公益诉讼会变得更加“理性”。为了能够排除自然人提起环境公益诉讼的后顾之忧,应当逐步建立并完善下面三个诉讼激励机制:一是减免诉讼活动的费用。要求环保部门和相关执法部门对于公民个人用于公益诉讼所进行的收集证据工作,应当减轻或者免除其费用负担,在法院立案阶段,法院的大门应当向公益环保人士敞开,免除其提起环境公益诉讼的诉讼费用。二是必要费用保障。自然人提起环境公益诉讼所需要支出的必要成本,如应对交通费、误工费等确立一个保障标准,由当地环境保护专项基金予以支付,尽可能减轻自然人的个人经济负担。三是胜诉奖励。如果自然人提起环境公益诉讼,最终案件得到胜诉结果,则应当给予自然人适当比例的物质奖励,以鼓励更多的人投身于以公益诉讼方式保护生态环境的事业之中。[16]
五、结语
法谚云:“缺乏救济的权利是虚假的权利。”[17]在此基础上,人们可以将其内涵引申为救济不完全的权利依然是虚假的权利。在生态环境日益恶化的今天,人们的生存环境在一步步地被“蚕食”,环境保护步履蹒跚的脚步远远赶不上生态环境被破坏的速度,在法律领域内完善并加强对公共环境权救济的立法,用多元化的方式保护生态环境,是生态文明下法律发展的趋势。修订后的《民事诉讼法》已经赋予了法定机关和有关组织提起环境公益诉讼的原告资格,这反映了立法与现实相结合的“与时俱进”性,但同时也反映出立法者的“保守性”。中国共产党的十八届三中全会对生态经济的完善提出了目标并对司法改革提出了总要求,可以预见的是,对环境保护的司法改革力度将会不断加大,相信在这一“东风”下,自然人提起环境公益诉讼将不再是一种奢望,相关的配套实施法律机制也将随之建立并完善。
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