村干部是农民的代言人、中国共产党和国家的传话筒、农村工作的生力军，更是团结带领广大农民群众建设社会主义新农村的中坚力量。^[1]改革开放以来，各级政府始终高度重视加强村干部队伍建设，特别是能力建设，培养造就了一大批政治坚定、作风优良、懂经营、会管理的农村干部，为农村经济社会发展做出了突出贡献。从整体上看，农村干部队伍的状况是良好的，是团结带领农民群众致富奔小康的可靠力量，但面对社会主义新农村建设的新形势、新任务，村干部队伍建设还存在一些问题。如何根据新的形势和任务要求，创造性地抓好村干部队伍建设，是当前研究农村治理过程中的一个重要问题。 一、西区村干部能力建设的基本情况

西区地处城郊结合部，总面积570.8平方公里，辖2个街道和7个镇，共160个村、53个居民委员会。全区总人口31万人，其中农业人口24万人。西区现有村干部875人，其中村党组织成员570人，村委会成员481人，“两委”交叉任职176人。多年来，西区对村干部能力建设问题高度重视，以中国共产党的建设“三级联创”活动为载体，做了大量工作，也取得了一些成效。 (一)村级班子的结构得到优化

2012年西区开展了村党组织和村委会的集中换届，在此次换届过程中，西区从制度设计到选举实践都是按照“先选举村党组织成员，再选举村委会成员”的顺序和“两推一选”的方式进行，积极推行书记、主任“一肩挑”和村“两委”成员交叉任职，新当选的村“两委”班子成员符合“双高双强”标准的超过80%，具有理念新、素质高、能力强、作风硬等特点，由此可见，村“两委”班子成员的年龄和文化结构得到了改善和优化。 (二)村干部的整体素质得到提升

西区十分注重提高村干部队伍的素质能力，相继实施了“351”村级干部岗位培训工程和素质提升工程，以各级党校和村民学校为阵地，以南开大学、天津农学院等市内高校为辅助，以村党员电教室为基点，形成了整体运作、资源共享、优势互补、良性互动的新的培训格局。2013年共举办各类农村干部培训班55期，邀请高校教授以及有关部门领导办辅导讲座、作形势报告27次，集中培训村干部3 854人次；组织128名村干部参加了大专以上学历的学习，村“两委”成员中拥有高中、中专以上文化的占83%，大专以上文化(含在学)的占73%。 (三)村干部的管理考核不断强化

西区坚持以素质能力为重点，以工作实绩为中心，以经济社会发展为要素，按照“确定年度工作目标—细化职责分工—落实责任到人—签订目标责任书—公示公开—绩效考评”的操作流程，进一步明确村干部在岗位目标和岗位职责上的两个定位，在此基础上实施以素质能力为基础，以工作实绩为核心，以群众满意为标准的村干部目标管理绩效考核。此外，西区把考核评价的结果运用到干部使用、奖惩、教育、管理、监督中，形成了科学、公正，鼓励先进、激励奋进、鞭策后进的用人导向，创造了干事创业、奋发有为的良好环境。 (四)村干部的待遇保障机制初步建立

为切实保障农村基层干部的待遇，调动村级干部工作的积极性，西区在2007年制定出台了《关于规范村级干部待遇的试行办法》，规范了村级干部报酬机制，实行由基本工资和绩效工资两部分组成的结构工资制，基本工资按照区、街镇财政1：1的比例，纳入同级财政预算，由区、街镇两级财政共同支付；绩效工资由各村负担，经街镇考核后，从本年度集体经营性收入中支出，于年终一次性发放。此外，西区建立了退休村级干部的生活补贴制度。根据退休村干部在职时曾担任的职务和任职的年限确定补贴标准，初步构建起确保村干部劳有所得、依绩取酬，充分体现激励作用的村干部待遇保障机制。

总体而言，通过持续不断地加强村干部能力建设，西区的村干部队伍的整体素质是不断增强，绝大多数村干部都能认真贯彻落实中国共产党的路线方针政策，按照上级党组织要求，以高度的政治责任感聚精会神搞建设，一心一意谋发展，作风踏实，公道正派，为推动农村经济社会发展做出了重要贡献，得到了群众的认可和支持。从问卷调查的结果来看，普通农村党员群众对村干部的工作满意率和基本满意率高达89.3%。^① 二、西区村干部能力建设存在的问题

建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。当前，在中国农村内部存在着各种问题和矛盾，这主要是由中国在多年经济社会发展中各种因素相互作用导致的，而村干部问题是其中最重要的问题。^[2] (一)年龄结构不合理，缺乏工作活力

西区共有村“两委”成员875名，平均年龄是47岁，其中35岁以下的仅66人，占7.5%；36～45岁的266人，占30.4%；45～60岁的507人，占65.1%；60岁以上的39人，占4.5%。总体来看，年轻干部所占比例偏低，45以上的村干部占了较大比例，村干部队伍整体年龄偏大。另据统计，全区160名村党组织书记的平均年龄是50岁，35岁以下的仅2人，占0.013%；36～45岁的36人，占22.5%；45～60岁的103人，占64.4%；60岁以上的19人，占11.9%，其中2人已经超过了70岁。^①由此可见，西区村干部队伍的年龄结构不合理，整体年龄偏大，这在一定程度上影响了村干部队伍的工作活力。 (二)整体素质不高，缺乏创新精神

尽管西区采取多种方式抓学习、抓培训，用以提高村干部整体素质，且取得了一定成效，但从客观上来看，村干部队伍的整体素质仍然不高。从问卷调查可以看出，村民认为村干部整体素质很高和较高的仅占19.6%，认为村干部整体素质一般的占57.8%，认为村干部整体素质较差的占18.3%，另有4.3%的村民认为村干部整体素质很差。^①西营门街一名村党组织书记在座谈时说：“现在的农村干部，整体素质还不是很高，思想观念跟不上形势的发展，这是当前影响农村经济社会发展的关键因素。”^① (三)管理能力不强，缺乏科学方法

随着农村经济社会的快速发展，作为城郊结合部的西区，人口流动性增强，外来人口大量涌入，计划生育、卫生和社会治安等诸多问题集中凸现，这些对农村管理提出了严峻考验。随着市场经济改革的不断深入，村与村之间、农民与农民之间的贫富差距不断扩大。如何拓宽农村集体经济的增收渠道，带领农民群众共同致富，成为当前做好农村工作的一项重要任务。面对这些问题，西区村干部的管理能力和工作方法还有明显欠缺。有的开拓进取意识不强、工作思路不清，依赖思想比较严重；有的缺乏致富的实用技能，无法在推进农村现代化和农业产业化方面发挥带头示范作用；有的领导方式和工作方法陈旧，存在老办法不管用、新办法不会用、软办法不顶用、硬办法不敢用等问题；有的思想狭隘、短期行为严重。问卷调查中，村民认为现任村干部能够胜任村里工作的占47.2%，认为一般的占22.8%，认为较差的占19.5%，认为无法胜任的占10.5%，如图 1所示。 (四)工作作风不扎实，缺乏公平公正

中国农民缺乏独立的个体意识，依赖心理强，缺乏自我管理的能力，依靠国家、依靠政府、依靠上级。表现在农村，就是农民十分关注村干部的一言一行，看他们办事情是否公平公正。^[3]尽管绝大多数村干部都能做到兢兢业业干事业，公平公正地处理问题，但也有少数村干部作风不够扎实，缺乏纪律意识，甚至贪污腐败。有的将主要精力放在自己的生产或经营项目上，把村务管理当兼职，工作随意性强；有的民主意识淡薄，习惯于家长制和一言堂，无法有效地集中民智、凝聚民心；有的“官本位”思想突出，宗旨观念淡薄，与上级联系多、与群众沟通少，不关心群众疾苦；有的热衷于搞形式主义和花架子，甚至虚报浮夸，经常用公款吃喝、铺张浪费；有的办事不公不正，优亲厚友；有的自律意识不强，利用职务之便假公济私、贪污受贿，甚至打架赌博，败坏社会风气。这些现象严重损害了村干部的形象，破坏了干群关系，影响了农村经济发展和社会稳定。 图 1 村民对“您认为现任村干部能否胜任村里的工作”的回答情况统计 (五)“两委”班子不团结，缺乏工作合力

团结是干好工作的基础。从调研情况可以看出，西区的村干部队伍整体上还是能够团结协作的，但是个别村的“两委”班子也还存在着不够团结的问题，主要体现在：有的村党组织片面强调党组织的领导核心地位，包揽一切具体事务；有的村委会成员不尊重、不维护村党组织的领导地位，与党组织比大小、论高低、争权力；有的村“两委”关系紧张，无法一起研究工作。^①问卷调查中，村民认为本村“两委”班子整体合力非常好的占41.8%，认为好的占25.5%，认为一般的占24%，认为较差的占8.7%，如图 2所示。^① 图 2 村民对本村“两委”班子合力的看法统计 (六)保障机制不健全，缺乏工作动力

村干部身处农村工作第一线，他们的工作积极性不可避免地受收入高低和人际关系等因素的影响。^[4]尽管西区通过“四规范一落实”的政策保障了村干部的在职待遇和退职补贴，但与地区经济发展水平相比，还存在不相适应的问题。在经济上，西区2013年调整后的村干部月平均工资仅为1 000元，还不如专门从事农业生产的农民的收入高，与机关和企事业单位的干部职工相比差距更大。此外，农村工作情况复杂、事务繁忙，村干部的工作量与其收入相比不够合理。问卷调查中，村干部对收入情况表示非常满意的占17.3%，表示一般的占28.2%，表示不满意的占36.8%，表示非常不满意的占17.7%，如图 3所示 图 3 村干部对“您对报酬收入情况是否满意”的回答情况统计

从调研座谈情况可以看出，村干部对养老、医疗等社会保障问题非常关心。^①由此可见，进一步健全完善村干部的激励保障机制，解决他们的后顾之忧，已经成为广大农村基层干部的共同心愿。 三、加强村干部能力建设的对策

村干部拥有良好的能力素质是其承担领导职责、发挥干部作用的前提，是带领农民群众开拓前进的保证，是农村领导者非权力影响力的基础，是农村领导工作艺术的源泉。^[5]在社会主义新农村建设的大背景下，加强村干部能力建设已经成为农村经济社会发展过程中的一个关键问题。笔者认为，新的形势下，必须进一步转变工作思路，从健全完善五个方面的机制入手，打造一支符合西区实际的村干部队伍。 (一)完善选拔任用机制，从源头上改善村干部能力建设

“人力资源配置问题，关系到劳动者如何与生产资料结合利用，形成直接的社会生产力，涉及员工如何与岗位相匹配产生现实的经济效益。”^[6]村干部是农村最重要的人力资源之一，抓好这支队伍的建设，就会收到“事半功倍”的效果。因此，应该在以下四个方面下功夫，切实选优配强村级领导班子，从源头上改善村干部能力建设。一是严格选人用人标准。作为城郊结合部的西区，必须紧密结合实际，在村级组织换届选举启动前就要明确村干部的资格和条件，切实把好入口关，重点应把握以下标准条件：政治素质好，有较强的带头致富和带领群众共同致富的能力，有强烈的事业心、责任感，能够正确行使手中权力，有较强的民主意识和群众观念，年富力强、身体健康、文化水平较高。二是优化村级组织设置。按照精干高效的原则，严格控制“两委”班子人数，结合西区的农村实际，每个村的“两委”班子一般由3至5人组成，党委建制的村和人口数3 000以上的村“两委”班子可由5至7人组成。进一步优化村级班子结构，实现以45岁左右村干部为主体的年龄梯次结构，一般应有1名35岁以下的村干部；注重打破身份、地域限制，从农村致富能手、退伍军人、返乡大中专毕业生、企业管理骨干以及农村先富群体中选拔村干部，增强村级组织工作活力。三是严肃选举工作纪律。面对村干部选举中日趋严重的贿选、不正当竞争等问题，必须严肃选拔任用工作中的纪律。在村干部选举前，加强换届纪律教育；在选举中，应设立选举监督工作小组，还可邀请党代表、人大代表、政协委员、党员代表、村民代表担任监督员，健全选举监督体系。对经查实，确实存在贿选或其他不正当竞争问题的，一律取消参选资格，已经当选的，宣布当选无效；违反治安管理行为的，依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任，只有这样才能有效保证村干部选任工作风清气正。四是注重后备干部培养。一方面，应该注重从本村优秀人才中培养后备干部，坚持思想政治好、文化水平高、工作能力强、群众信得过的选拔标准，建立一支相对稳定的村级后备干部队伍。另一方面，应注重大学生村官队伍建设，充分发挥他们文化素质高、理论基础好的优势，给他们交任务、压担子，并及时进行业务指导，确保他们在农村下得去、呆得住。 (二)完善教育培训机制，从措施上推进村干部能力建设

“人力的形成是投资的结果，只有通过一定方式的投资，掌握了知识和技能的人力资源才是一切生产资源中最重要的资源。”^[7]为此，应根据西区的实际和村干部的特点，从培训设计、内容安排、方式选择等多方面综合考虑，有针对性地搞好村干部教育培训。一是明确教育培训重点。以中国特色社会主义理论体系、产业发展与经济管理知识、城乡一体化与社会主义新农村建设、法律法规与应对突发事件能力、党性党风与社会主义道德教育为重点内容，分层分类开展任职资格培训、能力提升培训、后备干部培训和岗位专业轮训。二是改进教育培训方式。在充分发挥党校培训主渠道的同时，引入专业委托培训机构，围绕教育培训规划和年度培训计划，将村干部按产业类型划分为不同班次，制定有针对性的培训课程、方案，全面推行小班制、专题式培训，逐步普及案例式、互动式、启发式、情景模拟式、诊断式和研究式等各种先进的培训教学方法，增强培训的吸引力和感染力，提高培训效果。三是夯实培训工作基础。进一步整合培训资源，把农村党员干部现代远程教育网络、优秀兼职师资、专业委托培训机构等资源纳入农村基层干部教育培训资源体系，不断提升教学水平。同时，结合西区实际，编写经济发展、村务管理、应对突发事件等案例丛书，逐步形成适应不同岗位、不同层次农村基层干部特点和需求的系列教学材料。着力完善培训基地建设，开发主题突出、特色鲜明，涵盖经济、科技、文化和社会管理、中国共产党的建设、反腐倡廉等领域的现场教学基地。四是完善教育培训机制。“如果没有完整的工作流程和体系，培训的管理就是一个感性的随机过程，缺乏理性的分析基础，是在拿着培训经费‘赌博’。”^[8]建立培训需求调研和效果测评机制，定期对农村基层干部培训需求进行调研和了解。建立培训项目化管理制度，把部分村干部教育培训任务作为独立的项目，将培训任务和培训要求逐项分解量化，实行目标管理，交由专业委托培训机构承办，定期进行检查考核。建立培训与考核使用挂钩制度，建立村干部学习培训档案，培训结束后，对学习培训的内容进行考试，并将其作为村干部待遇、绩效兑现的重要依据。 (三)完善民主管理机制，从制度上规范村干部能力建设

在目前村“两委”组织自身发育尚不成熟、功能难以界定清楚的背景下，要确保村党组织和村委会工作的协调，必须进一步完善民主管理机制，建立一套合理的公共权力配置和运行体系。一是明确“两委”职责权限。当前，最重要的是确认村党组织和村委会之间的领导和被领导的关系。在明确界定两委关系的基础上，使两委牢固树立全村工作“一盘棋”的思想，心往一处想，劲往一处使，从而形成一个坚强的战斗集体。此外，应正确处理好街镇领导与村干部的关系，街镇领导干部应做到指导而不指挥，使村干部有充分的时间和空间施展自己的才能，而且，其要充分理解村干部的工作，发挥自己的职位优势和综合协调能力，协调有关部门密切配合，支持村里的工作，减少村干部在事务上的压力，帮助他们改进和提高。二是规范民主决策程序。着眼于健全完善村党组织领导下的充满活力的村民自治运行机制，进一步明确村党组织、村委会、村民代表会议的决策权限、议事规则，凡事关全村经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，都应按照村党组织或村委会提议、“两委”合议、街镇党委审查、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议、公示公开等6个步骤作出决策，集中民智民力，化解消极因素，增强村级事务决策的科学性。三是建立工作协调机制。村委会应定期向村党组织汇报工作，重大问题及时汇报，村党组织在听取汇报后，应提出肯定意见或修正建议，并积极支持村委会的工作。当村委会与其他组织或村民发生矛盾冲突时，村党组织应出面协调解决。村干部如果在村级重大事务决策和管理中不按程序办事、独断专行并且造成工作失误，村民会议或村民代表会议以及党员大会有权追究其责任，并视情况提出处理意见，甚至依法罢免其职务。 (四)完善考核监督机制，从管理上强化村干部能力建设

“任何一种制度的建立，都要有良好的配套措施，激励制度创新的同时，有效的监督机制和绩效考评制度的同步建立也是必然要求和逻辑发展的必然结果。”^[9]因此，必须注重把考核与监督有机结合起来，切实形成以强化管理促能力提升的长效机制。一是科学设置考评指标。从农村实际出发，遵循绩效指标设计的基本规律和要求，把定量指标与定性指标、个性指标与共性指标、经济发展指标和社会发展指标有机统一起来，增强考核评价指标体系的全面性、层次性、针对性和可操作性。在村级班子绩效考评的指标设计时，应按照上级党委和政府确定的目标任务，结合农村实际，实行差别设置、分类管理。在村干部绩效考评的指标设计时，应按照职责分工，把村级班子考核评价客观指标体系中的具体指标与村干部的岗位工作目标一一对应，以此作为对村干部考核评价的客观指标。二是严格规范考核程序。考评方法和程序的制度化、规范化，是做好绩效考评工作的重要保证。根据西区农村干部的实际，笔者认为可以按以下8个步骤进行，即考评准备、述职、民主评议、个别谈话、部门考核、考核结果汇总、党委审核和结果反馈。三是大力推进民主监督。一方面，应该规范公开的时间和内容，每季度至少公开一次，涉及村民利益的重大问题以及群众普遍关心的重要事项，应及时进行公开，做到凡是群众关心的、凡是群众想知道的、凡是群众有疑虑的都及时全面公开，让群众心里明白。另一方面，必须建立健全村务公开监督小组和民主理财小组。综上所述，应该按照形式多样、灵活有效的原则，健全完善民主监督机制。 (五)完善激励保障机制，从待遇上促进村干部能力的建设

“如果村干部职位的经济收入太低而缺乏吸引力，不仅村干部职位本身难以引起农民能人的兴趣，而且在村干部职位上的人，也懒得理会上级或村民对自己的要求。”^[10]为此，必须改变过去那种重管理、轻激励的做法，进一步完善激励保障机制，不断增强村干部的岗位吸引力。一是提升村干部的基本保障。进一步完善村干部的工资增长机制，有计划有步骤地依据区、街镇经济发展状况和劳均收入水平，对村干部的基本工资标准进行调整。与此同时，着力解决村干部老有所养、病有所医的问题，根据实际情况，为村干部统一办理养老保险和医疗保险，体现中国共产党和政府对村干部的关心爱护，解决他们的后顾之忧。二是强化村干部精神激励。一方面，应通过推荐优秀村干部参选党代表、人大代表或政协委员，开展村干部先锋工程，大力表彰优秀村官等方式，充分发挥示范、引领和导向作用，形成激励先进、勉励后进的良好氛围。另一方面，对于工作努力、业绩突出、群众公认的村干部应提拔重用。此外，要严厉查处打击报复村干部的行为，切实形成支持和关爱村干部的良好社会氛围。三是拓宽村干部的晋升渠道。2011年，天津市首次尝试从优秀村干部中考试录用乡镇公务员，这是新时期深化选人用人制度改革、加强农村基层干部队伍建设的有益尝试。下一步，应逐步提高从优秀村干部中考录公务员的比例，可以适当放宽招考年龄、条件限制，让更多的优秀村干部参加考试，并积极探索将符合条件的村干部录用为街镇事业单位工作人员的途径，将其选拔进入街镇领导班子，享受国家公职人员的工资待遇，逐步形成来自工农一线的党政干部选拔培养链。 四、结语

建设社会主义新农村，是党中央作出的统揽全局、着眼长远、与时俱进的重大决策。生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的“二十字”总要求，不但为新时期农村经济社会发展指明了方向，而且对新形势下加强村干部队伍建设提出了更高要求。笔者通过对天津市西区村干部能力建设情况的调研与思考，提出了农村改革发展的新任务对西区村干部能力建设的新要求，对照这些新要求查找了存在的问题，并立足机制建设，提出意见和建议，力求构建起一套切合西区村干部队伍实际的能力建设机制。

建设社会主义新农村是一项复杂的系统工程，提升村干部的能力是一项需要常抓不懈的工作任务。可以相信，只要人们主动适应新形势、新任务和新要求，以改革创新的精神不断开拓新思路、探索新举措、总结新经验，农村基层干部队伍的建设水平就会不断提高，中国共产党的执政地位就会更加牢固，社会主义新农村建设就会朝着既定目标阔步前进。