经济全球化和科学技术发展为政府的信息化变革创造了条件。中国政府在机构改革及政府职能转变中越来越重视信息化的利用，并将电子政务(E-Government)的建设作为信息化建设中的重中之重，电子政务作为政府建设的重要战略取得了很大进展。20世纪80年代后，中国电子政务建设进入到了初步发展阶段，中央政府以及各级地方政府都在积极合理配置公共资源以发展办公自动化项目建设，并在各级别政府间有效地进行网络发展建设。中国的电子政务于20世纪80年代中期萌芽，中共中央和党政机关开展了办公自动化工程，在政府各部门间进行内网和专网的建设。20世纪90年代中期，中国启动了金桥工程、金关工程和金卡工程，重点建设信息化的基础设施。21世纪以来，中国通过不断扩充政府门户网站以实现电子化服务建设，进而推进公共服务的全民化与良性化发展。随着Web2.0技术和理念的逐步推广，中国政府将其应用于电子政务领域，不仅提高了办公效率还促进了公众的参与。基层政府承担着贯彻国家方针政策、组织发展生产、提供公共服务和维护社会稳定的重要职能，是与公众接触最密切的政府组织。电子政务2.0建设的重心下移至基层，将会提高基层公共服务的水平，并对构建服务型政府发挥重要的作用。

电子政务1.0主要是依托于Web1.0及相关技术来进行“电子政府的生产建设”，其是从OA建设、政府上网项目建设(三金项目工程建设)，到“两网一站四库十二金”信息化工程建设，进而配置社会公共资源与公共财政支出来构建电子政务建设的新业务系统，以期实现政府信息化建设过程中各类相关政务治理的最大化需求。电子政务1.0时代的主要发展目标和建设任务是寻求信息系统在整体政府事务的覆盖面，进而通过信息系统有效运转来实现政府事务的全面电子化。

电子政务2.0大体上是基于Web2.0应用技术以及多种大数据初期技术(物联网或者云计算初期技术)，使得社会公众能及时而又合理地参与到当前服务型政府建设中，使社会公民参与公共服务的范围更宽广，进一步地扩大社会公众参与公共政策的有效制定。但必须看到的是，电子政务2.0建设的核心目标在于实现服务对象从政府向社会公众的关键转变，在这个转变过程中所能探寻的主旋律即为社会公众信息资源的消费。由此可见，服务型政府建设通过对社会资源的有效合理配置与运用为政府公共决策和公共服务发挥出信息先导作用与价值，而最终实现电子政府的强大效能和有效廉洁政府的合理建设。电子政务 2.0的特征可以集中表现为全民参与式的一种体系架构和社会公众易于获取集成性而又高效性的政府服务，社会公众通过多样性的信息沟通渠道了解开放与透明的政府公共信息。^[1]

电子政务1.0与电子政务2.0的区别如表 1所示，从中可见，电子政务2.0更能体现出“服务对象为主体参与者”的电子服务形式,其将用户以及用户群作为电子政务的重点发展目标服务。电子政务2.0在建设过程中不断推动以用户为关节型的交互方式，以电子政务用户为核心，积极推进用户参与和建设，将原先被动状态转化为积极主动方式。

表 1

表 1 电子政务1.0与电子政务2.0的区别[2] 分条细目 电子政务1.0 电子政务2.0 发展阶段 约在2000—2010年 2011年至今 实现载体 操作系统 浏览器或个体应用程序 目标 满足共有需求 满足多元化个性服务需求 应用途径 网站对用户 G2C，G2B，G2G，B2B，B2C，C2C 应用主体 页面编程员 所有人 形态 静态/被动 动态/主动 应用模式 阅读 创造与分享 信息质量 较为粗糙 较为精确 实现方法 契约合同式 参与式

表 1 电子政务1.0与电子政务2.0的区别[2]

电子政务2.0集中展示了Web2.0的新技术方式和观念新转变，也进一步提升了公共服务的质量与水平，能调整和改善社会公众与政府之间的二元关系。在转型期内电子政务2.0作为有发展前景的新型服务范式，依托于网络技术，调节与整合政府的各个职能部门、企业和社会民众，从而构建起电子化服务系统。从这个过程可以看出，社会公众能够有效并及时以网络程序、工具为活动载体，进而以此来分析和剖解政府组织的组成、职能定位、活动章程以及政府对外项目等信息，能将自身政治意见与政治诉求直接客观性表达，来寻求对公共服务的直面要求等；反之，行政机关部门尤其是基层部门以网络向社会公布政府执政信息(公共财政收支情况、公共服务质量、公共效益等)，以此来获取社会民众对公共服务的客观诉求和前期服务的反馈状况，从而有效治理公共服务，特别是基层公共服务。^[3]电子政务2.0在基层公共服务中的具体应用方式表现在以下几个方面。

各政府职能部门的门户网站作为电子政务建设的新窗口，能够有效地为社会公众在线供给公共服务信息。各级政府尤其是基层政府依托门户网站公布社会服务信息(公共财政收支情况、公共服务质量)和社会公共政策制定的可行性，进而使社会公众更加全面地了解政府现状及动态、将来的政策导向等。电子政务2.0建设过程中，Web2.0技术显得尤为可贵。RSS是Web技术中一种较为全面性的内容联合格式，具有一套能实现内容整合者、内容提供商和最终用户间Web内容的互动、多赢的联合应用机制。因此，在电子政务2.0建设中，职能部门可以在政府门户网站尤其是基层政府网站(各街道办事处、乡镇政府网站)上开通RSS订阅服务，开通社会化服务信息，以便社会公众以RSS阅读器为活动载体，及时了解最新、最全面的公共服务信息及其他社会信息，增强社民公众对各层级政府的社会认同感。

在电子政务1.0建设中，政府主要借助网络信息技术手段，将政府事务的手工操作阶段向政务处理的自动信息化阶段推进，从而使政府的工作人员摆脱原先的程序化，反复性、繁琐的政府事务，便于政府尤其是基层政府将政府事务的流程、环节等简化，以此来优化和重塑政府事务新流程。与之对应的是，电子政务2.0建设基于电子政务1.0的建设，充分发掘和利用Web2.0条件下网络技术手段，如Blog，Wiki等，进而构建出新型化社区(尤指跨部门、跨组织的社区)，进一步重塑原有的政府事务业务流程，以便将分散于各个层级部门和不同属性部门之中的政府事务进行有效性整合与协同治理，进而发挥出跨部门协同办公的优越性。这种模式有利于将分散在各不同部门的政府事务实现前台资源整合，同时，在服务型政府建设理念的指引下，处于后台的业务部门必然要实现跨部门业务协同处理与办公。由此可见，电子政务2.0建设过程中的业务协同治理范例存在普遍典型案例，如各地市的行政服务中心建设、市民中心建设、一站式政府服务中心建设和市民卡的运用等。

当前中国正处于转型期，公民积极有效地参与政治生活与社会治理活动，而这种活动的有效性和持续性势必取决于社会公众参政渠道是否有效畅通以及参政议政能力能否有所增强。与此同时，电子政务2.0的建设有效地拓宽社会公众政治参与的渠道和提升政治参与的积极性和热情，进而增强了基层政府进行公共决策的可靠性、科学性和民主性，从而确保了基层决策能及时有效地得到社会认同。电子政务2.0具有开放性、互动性等特征，能在不同于以往的社会政治环境下为不同阶层的社会公众参与基层公共决策提供便利，有利于基层政府全方位了解和透析社会基层民主与基层社会治理新需求和新动向，从而有利于全民中国梦的建设。^[4]但有一点需要注意，即基层政府可以采取职能部门的博客、微信和微博等形式积极有效地参与政治活动和制定公共决策，以便增强公共决策的科学性和社会认同感，最终提高决策的普适性。同时，社会民众也增加了参政议政的网络渠道，如在各个职能部门门户网站的互动界面中可参与互动环节，进行社会公众个体政治意见、政治观点以及政治诉求的客观表达，也可针对部分社会现象发表即时论述和观点等。综上所述，电子政务2.0建设既可以提高政府尤其是基层政府部门的对外透明度，也可以增强社会民众公对基层政府的外部监督力度和有效性，进而使得基层政府公权力的行使能够做到公开透明化，较快平稳地推进社会民主化的进程。

尽管在理论层面上，电子政务2.0在基层公共服务中的有效运用能为社会公共服务和社会福利创造便捷服务与社会新生产力，便于推进服务型政府的建设，但在应用过程中电子政务2.0的建设存在诸多短板与缺陷，如社会民众没能将电子政务2.0技术优势得以发挥，基层政府对新型化网络技术应用未能及时更新和掌握，基层政府的工作人员仍然执拗于固有传统政府事务的业务处理方式，未能有效将电子政务2.0信息平台充分利用来实现基层政府、企业和社会民众三者之间的良性互动循环。电子政务2.0在基层公共服务中未能充分发挥其作用的原因在于理念、体制、资源方面的障碍。^[5]

政府工作人员尤其是基层政府行政首长未能主动和及时关注电子政务2.0，主要原因在于受传统“官本位”思想以及政府事务信息不对称的影响，基层工作人员对电子政务2.0的应用率较为低下。在传统行政文化的驱使下，转型期困难攻坚阶段中基层政府的领导者以及工作人员没有及时有效地转变行政方式和行政管理理念，这部分人员依然将政府管理对象对准社会公众，所采取的方式仅仅局限于管制社会公众，而非为社会公众提供良好的公共服务。因此，在电子政务2.0的建设过程中，要将社会公众作为核心关键点，同时要突出以社会公众为本的服务理念，积极开展政府尤其基层政府的门户网站建设，将公共服务，如公共教育、公共卫生、公共文化服务、社会福利和公共财政支出等信息纳入到电子政务2.0详细条目中。但必须注意的是，要摈弃政府领导者的官僚化作风，不能将电子政务2.0办成为领导者个体服务的网站，应充分发挥其服务型政府的中心理念。^[6]基层政府领导者和工作人员未能形成及时更新信息和匡正固有短缺服务的服务理念。当前基层政府门户网站所凸显的短板即为社会公共信息服务未能及时得以更新和内容不充实，因而不能满足社会公众对公共服务需求信息的客观要求。

同时，在电子政务2.0建设中，各层级政府未能形成透明公开的行政理念，具体表现为基层政府的社会化服务公开透明度较低，政府事务对外信息不畅，这些导致了政府与社会公众之间发生信息不对称行为，政民互动性较弱。在相关资料调查中可看到，部分基层政府为了能“管制”辖区内的社会公众，在各层级门户网站上通过封锁和非公开政府社会服务信息(尤其是民生信息、社会福利性服务等)，企图形成行政权威来合理“管制”社会公众。基层政府与社会公众之间的信息不对称，必然会使得基层政府垄断公共服务信息。其后果一方面必然会导致社会公众参政议政的渠道未能有效拓宽，进而造成基层政府无法了解社会公众的客观需求，使得基层政府所作出的公共决策与社会公众的客观真实需求有所差距，最终使得公共决策的执行效果不太良好。^①另一方面，由于受到公共信息公开化的限制，社会民众未能在政府外层面形成外部监督机制，这使得基层政府的行政自由裁量权过于放纵滥用。裁量权的滥用势必会造成社会民众质疑基层政府现象，进而降低基层政府的社会公信力和权威性。

体制障碍集中表现为组织机制的条块分割和信息分散两个方面。由于中国现行的政府组织架构表现为纵向科层制和横向职能制的复合型形式，具象形成组织架构的条块分割现象。这种条块分割的现象势必会造成各层级政府和节点部门在本地保护主义的牵引下发生私利交易和抢夺社会公共资源现象。同时基层政府和节点职能部门的领导者在进行“经济人”角色的公共选择时，势必会基于个体和部门利益，所作出的公共决策是符合个体利益的，不能从公共利益出发，这必然会影响了其他人的利益。因此，这种条块分割会进一步地削弱公共决策的公共性，同时还会造成基层政府与社会民众、部门之间发生互动和交流的“中梗阻”现象，进而使得行政权力在基层政府和职能部门间运转时，增加了行政成本。

基层政府、各个职能部门之所以会发生信息分散现象，原因在于基层政府和职能部门主体在行政管理过程中各自为政、不交叉管理、多头领导，这种行政信息分散化将阻碍于电子政务2.0在基层政府中的建设和发展。同时电子政务2.0建设是较为系统和整体性的工程，经过全局性部门统筹来实现公共服务信息资源共享，但在实践过程中，各部门在基于本部门政务需求上，仅依据本部门自身客观实际来采取相关标准规范，其结果必然造成社会公共资源的浪费和电子政务2.0建设的非系统化，各业务系统间未能形成互动局面。目前，尽管各基层政府已经逐步建立和完善了电子政务2.0系统，基本上实现了基层政府内部的电子化，但基于本部门地方保护主义和“经济人角色”的利益驱使，电子政务系统处于封闭状态，不能形成有效的信息沟通与共享。^[7]由此可见，电子政务2.0的信息共享机制必然会将电子政务从分散化和独立性状态推向系统化和整体局面，进而有效地发挥出电子政务的综合信息服务平台优势，减少了电子政府未来重复建设费用。

电子政务2.0在基层公共服务中应用的资源障碍表现为物力资源和人力资源的缺乏。在物力资源层面上，鉴于转型期的中国的实际状况，中国的基层政府公共财政资金支出不充足，进而造成政府对电子信息建设的软硬件投资较少。城乡二元结构以及东西部地区的差异使得农村区域尤其是西部边远地区的电子信息基础设施投入不充分，降低了农村区域尤其是西部边远地区对电子政务2.0的运用率，导致各层级政府尤其是基层政府部门仍然以政府固有供给服务为主，未能有效发挥出电子政务建设快捷便利的优越性。此外，由于农村区域尤其是西部边远地区的互联网全局覆盖面较为狭小，各个家庭的联网率较低，这部分区域内的社会民众对政务信息的接受率较低，不能恰当地获取公共服务中的远程网络服务，也不可能依托网络技术手段参政议政，更不用说参与公共决策的制定和政府直接管理。

在人力资源层面上，基础设施投入不足造成了边远地区的基层公务员网络信息化程度较低，计算机应用水平较为落后。在整体行政管理层面上，由于基层工作人员在资金短缺情况下，未能获得电子政务建设的必要信息化培训，其信息化应用能力不足，因此并未享受到电子政务建设所带来的远程信息化公共服务，甚至所享受到的公共服务也未必是高效的。^[8]此外，电子政务2.0的建设要求行政人员充分掌握和运用网络技术和计算机的合理恰当操作，还需要强化电子政务2.0建设下政务软件系统，如Web2.0、物联网技术、云计算技术等的技能培训。尽管这些设施投入和人员培训有所建树，但目前中国基层政府的工作人员在电子政务系统建设过程中能合理恰当地应用电子政务操作系统的人员还较少，且其技能素质尚有待提高。

从上文可知，电子政务2.0在基层公共服务应用中的理念、体制以及资源障碍已然阻碍了基层公共服务的发展，电子政务2.0的优越性未能在基层公共服务中得以有效发挥，政府工作人员也无法利用电子政务2.0来发展和推进服务型政府。因此，要从以下几个路径选择进行努力，化解电子政务2.0建设中的发展障碍，进而为社会公共服务的信息化和基层公共服务的远程化提供便利性条件和环境。

要转变基层政府部门对社会公众的服务理念，即及时转变政府部门的服务意识和提供公共服务的角色定位，同时要转换原先的管制型向服务型理念，从固有“以官为本”思维向“以民为本”思维转变，同时依托于电子政务的信息技术手段，推进各层级政府尤其是基层政府部门的通力协作治理，最终为社会民众实现高质量基础公共服务，推进服务型政府在基层的建设。

要转变基层政府的服务理念，势必从以下几个层面做起。第一，加强基层政府人才建设，不断提升工作人员的电子政务建设素质培训。积极倡导应用电子政务2.0，宣传和推进服务型政府的建设，为最大化的“以民为本”的中国梦服务。同时，在电子政务2.0建设中，时刻要以“社会公众为先导”的民本思想为引导，加快转变政府职能，推动人治化政府向法制化政府靠拢，管制型政府转向为服务型政府。核心目标就是转变政府的服务目标和服务方式，推动电子政务2.0运用于服务型政府的目标，以社会民众之需为政府目标。第二，以电子政务2.0建设为服务载体，将其纳入到社会民主调研和公共决策中，从而保证公共决策制定的科学民主性。同时，要依托电子政务2.0的综合信息服务平台，积极有效地拓宽政府民主决策和征求民主意见时所需的政治网络渠道，最大程度获取不同阶层、不同区域的社会公众的社会意见，以便基层政府所制定决策能获得社会公众的认同感。^[9]第三，强化基层政府的社会公开化行政办公方式，以阳光透明化态度对待基层公共服务的供给过程，将政务公开化在电子政务2.0建设中集中体现，利用电子政务2.0综合信息服务平台开展“阳光信息化建设”。同时，必须注重服务理念，要在电子政务2.0平台上及时更新和转发与社会公众切身相关的公共服务信息，如基层地区公共财政收支情况、基层社会保障状况、基层公共教育投入情况、基层公共医疗卫生、基础性社会环境监测指标变动情况等。

各层级政府尤其是基层政府供给公共服务，主要是从传统条块分割供给模式转为各部门协作供给公共服务模式。纵观各发达国家电子政府建设经验，要实现电子政务2.0全面建设势必要推进基层政府各部门间的有机调节与整合，实现基层政府的有机整体模式，将电子化基层政府化整为系统性政府组织来供给基层公共服务。因而，基层政府在统一公共服务供给战略的引导下，通过基层公共资源的合理配置，从而保障基层公共服务的有效供给。同时，基层政府公共服务的整体性协作供给能降低因基层政府职能转化不协调所造成的公共服务不平等的概率，从而为基层公共服务系统性效率的提升奠定坚实的基础。基层政府间以及各个部门间协作治理势必能形成部门间的公共服务供给信息共享机制，反之公共服务供给的信息共享势必会促进基层政府间协同服务的顺利开展，由此可见，这两者之间相互作用、相互依存。^[10]

要提高公共服务供给的信息共享水平，需要从以下两个方面着手。一方面，基层政府可以通过对公共服务供给信息的收集，以信息资源的整合实现公共服务信息数据库的创办，此外，还需要强化后期财力投入以扩充数据库的信息即存量和承载力，以期建立包含人口、经济发展指标、福利指标体系、社区建设状况和环境卫生等公共服务的信息库。另一方面，要着手构建公共服务供给信息的信息资源管理一体化体系，强化信息数据库内的数据标准和建构出一套标准化运行机制，实现基层政府以及各个部门在公共服务供给信息数据库中能及时获取个体发展和供给公共服务时所需要的数据，从而减少在供给公共服务时所花费的不必要的行政成本和额外费用，最终提升基层政府的公共服务水平。

中央政府以及地方各级政府要加大对基层政府发展电子政务项目的资金和物力投入，要加大力度扶持农村区域尤其是西部边远地区所配备基础性软硬件设施的建设，从而全面实现基层政府的网上办公业务，进一步推动电子政务2.0系统的基础性办公发展。上级政府还需通过配备专业的电子政务建设技术人员来帮助基层政府建立包含人口、经济发展指标、福利指标体系、社区建设状况和环境卫生等公共服务的信息库，以期达到改善信息缺失这一现状的目的。要加快推进网络村村通工程，让农民能在家中上网，与城市居民平等地享受网络服务。

基层政府电子政务2.0建设中专业人才缺乏的主要原因是专业型电子政务建设人才供给不足和公务员选拔中对电子政务技能的忽视和培训。因而，第一，要增加对专业性电子政务建设的专业人员供给。可以通过对在校大学生电子政务建设的教育来实现，即在高校中设立电子政务相关专业或开设相关课程，让学生掌握电子政务的基础知识，使其在以后进入政府部门工作时可以顺利地进行网上办公。^[11]第二，要强化基层工作人员的电子政务在岗培训。即对在岗的公务员或是工作人员以计算机网络技术为依托载体，进行电子政务的信息技术教育，从而培养其熟练应用电子政务2.0技术和方法的能力，最终赋予他们以现代电子化工具和信息化手段进行现代政务管理，供给全新层面的公共服务的能力。由此可见，电子政务2.0能促进基层公共服务水平的改善，从而进一步推进中国服务型政府的建设。因此，要将电子政务2.0的建设重心下移至基层，实现从中央到地方全面均衡的发展，加快中国政府行政信息化、现代化和服务化建设的进程。